區(qū)域教育治理現(xiàn)代化：價值、要點與體系構(gòu)建

（遼寧教育學(xué)院，遼寧 沈陽 110031）

黨的十九屆四中全會全面闡述了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)、目標(biāo)和重大意義，為推進(jìn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化指明了努力方向和行動指南。隨著經(jīng)濟(jì)社會和教育事業(yè)的發(fā)展，我國教育改革已步入深水區(qū)，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方方面面的力量，重視教育改革主體之間的對話協(xié)商，加強教育體制機(jī)制的改革。[1]當(dāng)前，區(qū)域教育治理①面臨的形勢變得愈加嚴(yán)峻、復(fù)雜，需要對區(qū)域教育發(fā)展與改革的重點問題、難點問題、熱點問題提供科學(xué)可行的解決方案。區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是一個復(fù)雜、持續(xù)改進(jìn)的系統(tǒng)進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域教育發(fā)展、滿足區(qū)域教育需求是其最為主要的考量標(biāo)準(zhǔn)。深入研究和分析區(qū)域教育現(xiàn)代化的價值、要點和體系構(gòu)建可以為地方政府教育治理和決策提供行為思路，對提升區(qū)域教育治理能力和競爭力具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的價值彰顯

教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)和推進(jìn)需要價值引領(lǐng)。[2]不同的區(qū)域教育治理主體在合作、對話和協(xié)商的過程中，通過權(quán)力的上下互動或內(nèi)部的平行運行形成了現(xiàn)代化的區(qū)域教育治理網(wǎng)絡(luò)，共同服務(wù)區(qū)域成員的公共利益。區(qū)域教育治理現(xiàn)代化在支撐國家重大決策、提升區(qū)域教育整體質(zhì)量、均衡分配區(qū)域教育資源、滿足區(qū)域教育多元化需求諸多方面具有自身獨特的價值。

1.國家教育治理現(xiàn)代化的重要層級

教育治理是國家治理的重要領(lǐng)域，區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是國家教育治理現(xiàn)代化的重要層級。黨的十八大以來，教育治理現(xiàn)代化在國家多次重要會議上高頻次出現(xiàn)，被賦予了豐富的時代內(nèi)涵和深刻意義，是國家和社會普遍關(guān)注的熱點問題。黨的十八屆三中全會首次提出 “推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題。黨的十九屆三中全會進(jìn)一步強調(diào)，“我們黨要更好領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]。黨的十九屆四中全會對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，再次明確強調(diào)優(yōu)化政府職責(zé)體系，深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)；實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和社會的關(guān)系；賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。[4]2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的 《中國教育現(xiàn)代化2035》中詳細(xì)指出了當(dāng)前我國教育發(fā)展面臨的突出問題和改革的重點環(huán)節(jié)，強調(diào)要立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，將推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我國教育發(fā)展的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一。[5]區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是國家教育治理現(xiàn)代化的重要層級，起到承上啟下的作用，是國家教育治理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，區(qū)域教育治理的現(xiàn)代化能力和水平關(guān)系著國家治理的全局和成效，是國家重大決策的重要支撐力量。當(dāng)前，國家教育戰(zhàn)略部署對區(qū)域教育治理提出了更高的要求，地方政府應(yīng)明確區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)，以體系建設(shè)為保障，以能力建設(shè)為核心，推進(jìn)區(qū)域教育體制、機(jī)制的改革與創(chuàng)新，不斷開拓區(qū)域教育治理的新局面。從本質(zhì)上看，區(qū)域教育治理的目的是為了最大限度保障區(qū)域教育公共利益、促進(jìn)區(qū)域教育可持續(xù)發(fā)展，既是地方政府、社會和學(xué)校通過對話進(jìn)行協(xié)商的互動過程，也是對區(qū)域教育事務(wù)進(jìn)行公開透明管理的過程，[6]旨在通過政府努力促進(jìn)地方組織和個體之間建立起多重和多樣化的聯(lián)系，形成人際關(guān)系的政治效能。[7]

2.區(qū)域教育質(zhì)量提升的關(guān)鍵要素

區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展的手段和關(guān)鍵。當(dāng)前，我國九年義務(wù)教育普及任務(wù)全面完成，高中階段教育的普及任務(wù)盡管尚未完成，但在不遠(yuǎn)的將來也會很快實現(xiàn)，高等教育已經(jīng)進(jìn)入普及化發(fā)展階段。在我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域教育整體發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出“后普及化”特征，區(qū)域教育發(fā)展目標(biāo)正從滿足人民群眾基本教育需求轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉嗣袢罕娞峁└哔|(zhì)量的教育資源和產(chǎn)品。優(yōu)質(zhì)的區(qū)域教育服務(wù)和教育資源供給有利于促進(jìn)區(qū)域教育質(zhì)量的提升，高水平、高質(zhì)量的區(qū)域教育也會帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展，提供強有力的人力和技術(shù)資本。區(qū)域教育質(zhì)量高低的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)在于區(qū)域?qū)W校教育的口碑和學(xué)生是否滿意學(xué)校教育對其個人發(fā)展的促進(jìn)。為此，區(qū)域教育資源供給的優(yōu)質(zhì)化與區(qū)域教育服務(wù)能力的現(xiàn)代化自然作為區(qū)域教育治理解決的重點方向。為更好地保障區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)化目標(biāo)的實現(xiàn)，中央政府進(jìn)一步確定了中央與地方的財權(quán)、事權(quán)分配，逐步擴(kuò)大地方政府教育治理自主權(quán)。地方政府要在解決人民群眾對公共教育的優(yōu)質(zhì)需求方面積極探索，主動作為，把高質(zhì)量的區(qū)域公共教育服務(wù)作為民生工程抓狠抓實，及時關(guān)注區(qū)域人民群眾對于享有高質(zhì)量教育的合理訴求和意愿表達(dá)，對區(qū)域人民群眾的訴求和意愿做出積極回應(yīng)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)覆蓋范圍。

3.區(qū)域教育資源配置的均衡關(guān)照

教育作為一種相對有限資源，同時包含著巨大的利益，[8]在教育利益分配過程中，不同利益主體之間必然存在一定的沖突和矛盾。當(dāng)前，我國更多的區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育資源匯集到城市和條件好的縣城，一些地方存有追求 “教育政績”的現(xiàn)象，人為地造成優(yōu)質(zhì)教育資源分配不均，教育質(zhì)量強弱分明，即使在教育資源相對較好的城市和縣城，對優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪也從未停止。區(qū)域教育資源分配的不均衡還進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教育間的差距，農(nóng)村教育的問題轉(zhuǎn)移到了城市，同時農(nóng)村教育出現(xiàn)了危機(jī)。對于弱勢群體和困難家庭，受自身經(jīng)濟(jì)條件的影響不能享受應(yīng)有的教育機(jī)會和受教育權(quán)利。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村人口流向城市，流動人口子女有的和父母一起到城市就學(xué)，成為城市流動兒童；有的則被留在農(nóng)村就學(xué)，成為農(nóng)村留守兒童，二者均屬于教育弱勢群體。“一個公共政策問題的提出，首先是作為社會公共問題進(jìn)入公眾議程加以討論，然后引起決策者的關(guān)注從而進(jìn)入政府議程。”[9]地方政府在教育治理過程中必須對教育弱勢群體進(jìn)行整體性把握，通過制度設(shè)計和教育補償來滿足城市流動兒童、農(nóng)村留守兒童以及貧困家庭學(xué)生的教育需求，提供給他們受教育的機(jī)會，尊重他們受教育的權(quán)利。在城鄉(xiāng)教育存在巨大差距和斷層的前提下，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)特別是縣域內(nèi)教育治理現(xiàn)代化，必須重視農(nóng)村教育問題，振興鄉(xiāng)村教育，提高鄉(xiāng)村教師待遇，對農(nóng)村貧困學(xué)生進(jìn)行補助。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系，健全教育法律實施和監(jiān)管機(jī)制，提高教育法治化水平。同樣，區(qū)域教育治理過程中也要加快地方教育立法，明確各級行政部門責(zé)任，合理配置教育資源，進(jìn)一步縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間差距；建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的公共教育服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育服務(wù)均等化；既滿足流動兒童進(jìn)城上學(xué)的需要，又改善農(nóng)村留守兒童的就學(xué)條件，解除貧困家庭子女教育的后顧之憂。

4.區(qū)域教育產(chǎn)品和服務(wù)的多元需求

黨的十九屆四中全會提出，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)教育和人工智能優(yōu)勢，創(chuàng)新教育和學(xué)習(xí)方式，構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系。終身學(xué)習(xí)、全民學(xué)習(xí)是建設(shè)學(xué)習(xí)型國家的需要，是民族發(fā)展與振興的需要，也是學(xué)習(xí)者個體生存和發(fā)展的需要。“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、多媒體等讓全民終身學(xué)習(xí)更加便捷，網(wǎng)絡(luò)教育更加個性化，也為區(qū)域教育治理現(xiàn)代化提供了技術(shù)條件。全民終身學(xué)習(xí)雖然具有普遍性特點，但更多是強調(diào)多元性、終身性。加快發(fā)展面向人人、適合個人、開放多元的區(qū)域終身教育體系，做好不同層次、不同類型、不同形式教育間的融合與銜接可以更好地滿足區(qū)域人民群眾終身學(xué)習(xí)的需要。終身學(xué)習(xí)在區(qū)域教育治理中應(yīng)得到三點體現(xiàn)：一是終身學(xué)習(xí)的新范式，而不是僅針對年輕人的過時觀點；二是不斷增加的社會異質(zhì)性現(xiàn)實考慮，要求學(xué)習(xí)目標(biāo)和方法的適當(dāng)多樣化，用差異化的教育目標(biāo)和方法代替同質(zhì)群體和學(xué)習(xí)情況的假設(shè)；三是考慮到全球化時代現(xiàn)代社會的多樣化和復(fù)雜性，必須有必要的安排和工具的多樣性，使其有能力在各種情況下滿足所有生命階段的個人需求。[10]區(qū)域教育治理現(xiàn)代化可以助推全納性的教育指導(dǎo)服務(wù)體系和學(xué)分銀行建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然我國教育整體上已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，但是 “不能輸在起跑線上”的思想陷于應(yīng)試教育之中，教育越來越遠(yuǎn)離其產(chǎn)生的初衷，嚴(yán)重阻礙了學(xué)生的全面發(fā)展和個性養(yǎng)成。而區(qū)域教育產(chǎn)品多元化的供給會打破學(xué)校傳統(tǒng)意義上的“應(yīng)試教育”理念和異化的 “教育唯分?jǐn)?shù)論”升學(xué)觀念，從而實現(xiàn)以 “學(xué)習(xí)者為中心”的發(fā)展理念。

二、區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的核心要點

區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是內(nèi)嵌于國家教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的具體實踐，體現(xiàn)著人類社會發(fā)展的進(jìn)步，必須立足區(qū)域教育發(fā)展的現(xiàn)實需求才能實現(xiàn)。區(qū)域教育治理是多元主體的教育共治，更加注重區(qū)域教育發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。[11]為此，應(yīng)把堅持多元參與、確保公平高效、維護(hù)公平正義、不斷提升區(qū)域教育治理的科學(xué)性和合理性作為區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的核心要點。

1.立足區(qū)域教育發(fā)展的現(xiàn)實情狀

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和地理條件影響，我國區(qū)域間教育發(fā)展水平并不均衡，不同區(qū)域教育發(fā)展的條件、基礎(chǔ)和任務(wù)具有很大差異。當(dāng)前，學(xué)界對于教育治理現(xiàn)代化的研究多借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的觀點，而這些觀點和理論大多來自西方。對于我國區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的研究，一是要立足于我國國情基礎(chǔ)，有選擇性地吸收西方治理理論，實現(xiàn)區(qū)域教育治理理論本土化，形成中國話語體系；二是因地制宜、因勢利導(dǎo)，基于教育基本規(guī)律，批判性地借鑒學(xué)術(shù)成果和實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的 “求同存異”；三是要考慮區(qū)域教育實踐現(xiàn)狀，創(chuàng)造和探索與區(qū)域教育水平相適應(yīng)的教育治理現(xiàn)代化的實踐樣態(tài)，進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域教育治理的自主化、決策的科學(xué)化。區(qū)域的教育發(fā)展水平、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文化環(huán)境決定了不同區(qū)域推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的具體措施和重點任務(wù)的側(cè)重點有所不同。只有洞察區(qū)域教育的發(fā)展歷程，立足區(qū)域教育發(fā)展的現(xiàn)實情狀，發(fā)現(xiàn)區(qū)域教育治理存在的問題，找到影響推進(jìn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素，才能有針對性地制定適合本區(qū)域教育發(fā)展所需的治理現(xiàn)代化目標(biāo)和切實可行的推進(jìn)策略。

2.堅持區(qū)域教育治理的多元參與

區(qū)域教育治理涉及不同的利益主體，不同利益主體代表著自身群體的利益訴求，缺失任何一方都會造成區(qū)域教育治理的失范，引發(fā)群體性社會事件，讓敏感的教育問題演化為相對復(fù)雜的社會問題，影響區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。只有相關(guān)利益主體之間相互協(xié)調(diào)、溝通，達(dá)成利益最大公約數(shù)，才能有效推進(jìn)區(qū)域教育改革和發(fā)展。因此，區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是一個多因素、多主體的系統(tǒng)性變革，變革過程中所有要素和主體相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同作用，在變革場域內(nèi)部形成自身的動力機(jī)制。區(qū)域教育治理現(xiàn)代化也會受到來自外部的政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素等影響，并與之相互作用，形成外部動力機(jī)制。區(qū)域教育治理多元主體參與涉及多方利益協(xié)調(diào)，往往會受到區(qū)域教育系統(tǒng)之外各種力量的影響，不同利益主體間的博弈有時候甚至?xí)降胤浇逃姓芾聿块T的控制范圍，如當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育的主要問題表現(xiàn)為學(xué)校建設(shè)數(shù)量不足、區(qū)域內(nèi)教師結(jié)構(gòu)不合理、“校鬧”事故多發(fā)、非教育教學(xué)事務(wù)干擾太多、教師學(xué)生課堂生態(tài)失衡等方面。[12]區(qū)域教育治理現(xiàn)代化要求地方政府、學(xué)校、社會組織、教師、學(xué)生、家長等主體都承擔(dān)起各自職責(zé)，扮演好決策、辦學(xué)、監(jiān)督、評價的角色。在兼顧 “全面把握”和 “重點突破”兩個方面的基礎(chǔ)上，理順區(qū)域教育治理內(nèi)部的復(fù)雜關(guān)系，破解制約區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的難點問題。

3.確保區(qū)域教育治理的公平高效

回顧改革開放40多年的國家治理實踐，從“效率優(yōu)先”、“兼顧公平”到追求 “公平而有質(zhì)量”的發(fā)展國家治理理念的變化，對我國教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻而廣泛的影響。在改革開放初始階段，我國教育整體發(fā)展水平不高，人才培養(yǎng)與市場需求嚴(yán)重脫節(jié)的矛盾日益突出。在 “效率優(yōu)先”理念的引領(lǐng)下，我國充分依靠制度優(yōu)勢和人民力量，集中資源辦教育，在各個省域、縣域范圍內(nèi)優(yōu)先發(fā)展一所或者幾所重點學(xué)校，將教育資源相對集中地投入這一所或幾所重點學(xué)校，該政策的實施適合當(dāng)時的歷史情境，產(chǎn)生了很好的效果。但隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展和壯大，人民群眾日益關(guān)注教育公平問題，“公平”開始在各項教育政策中連續(xù)提及，并付諸具體的教育實踐。近年來，確保不同群體入學(xué)機(jī)會的公平與正義已經(jīng)基本實現(xiàn)，但確保不同群體均享受高質(zhì)量的教育卻尚未實現(xiàn)。公平而有質(zhì)量是區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的要義，在教育治理方面主要體現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距、保持在合理的范圍內(nèi)以維持社會滿意度與教育發(fā)展之間的均衡。[13]推進(jìn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化，地方教育主管部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式，創(chuàng)新工作思路和方法，實行 “揚峰抑谷”，不斷縮短城鄉(xiāng)之間、校際之間和人際之間的教育供給差距，確保不同群體都有接受公平而有質(zhì)量的教育機(jī)會和權(quán)利。同時，維護(hù)區(qū)域教育治理的公平正義，確保區(qū)域教育治理的公共性，不僅要著眼于社會發(fā)展的長期性，還要重視區(qū)域民眾普遍、共同和根本的利益。區(qū)域教育治理的公共性的著力點在于打通不同治理主體參與教育決策的通道，形成穩(wěn)定的教育決策機(jī)制和教育選擇機(jī)制，重視社會公眾監(jiān)督和教育評價反饋。

4.實現(xiàn)區(qū)域教育治理的科學(xué)化和合理化

區(qū)域教育治理作為一種有目的、有計劃的行為，需要遵循教育治理和教育發(fā)展的規(guī)律，不斷地推進(jìn)區(qū)域教育治理科學(xué)化，運用科學(xué)的理念、思維、方法和技術(shù)手段，來解決教育領(lǐng)域的問題，[14]進(jìn)而保證區(qū)域教育治理的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。當(dāng)前，我國教育規(guī)模世界第一，區(qū)域教育水平差異明顯，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，治理的難度也在加大，缺少科學(xué)的治理思維和手段，就難以提供給人民群眾優(yōu)質(zhì)化和個性化的教育產(chǎn)品與服務(wù)，區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的目標(biāo)更是難以實現(xiàn)。因此，確保區(qū)域教育治理的科學(xué)化極為重要，科學(xué)化主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是正確運用科學(xué)的治理理念和思維來指引教育體制、機(jī)制改革，釋放教育改革紅利；二是建立科學(xué)完整的區(qū)域教育治理體系，克服以往經(jīng)驗管理的弊端，形成協(xié)調(diào)有效的區(qū)域教育治理架構(gòu)，整合區(qū)域教育資源，達(dá)成區(qū)域教育治理效益的最大公約數(shù)；三是利用信息技術(shù)和測量統(tǒng)計方法，為區(qū)域教育治理提供技術(shù)支持。此外，區(qū)域教育治理現(xiàn)代化不僅要追求科學(xué)化，還要注重合理化，做到合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。也就是說，確保區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的合理化也是非常有必要。教育決策都要以區(qū)域?qū)嶋H需要和已有條件為基礎(chǔ)，在明晰教育決策、教育評估等方面可借助信息技術(shù)分析并予以有效解決。[15]區(qū)域教育治理能力現(xiàn)代化需要創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理方式，深度數(shù)據(jù)加工，實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)說話”，大數(shù)據(jù)治理讓區(qū)域教育熱點問題的解決更加科學(xué)、合理，讓區(qū)域教育治理能力現(xiàn)代化由 “封閉”走向 “開放”，在動態(tài)發(fā)展中實現(xiàn)自我的形塑。

三、區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的體系構(gòu)建

體系建設(shè)是教育治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，是實現(xiàn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的根本保障。結(jié)合區(qū)域教育發(fā)展的需要和國際經(jīng)驗，應(yīng)以 “政府-社會-學(xué)校”新型關(guān)系為核心構(gòu)建區(qū)域教育現(xiàn)代化治理體系，積極探索行之有效、科學(xué)規(guī)范的治理機(jī)制，進(jìn)一步加快管辦評分離，強化教育問責(zé)和督導(dǎo)、教育內(nèi)容、目標(biāo)和責(zé)任之間的聯(lián)系，[16]制定區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的路線圖，形成區(qū)域教育多主體共治的新格局。

1.發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，明確政府主要職責(zé)與任務(wù)

當(dāng)前，地方政府長期受到 “管理”思想的桎梏，過于強調(diào)政府對區(qū)域教育治理的權(quán)威，忽視服務(wù)區(qū)域教育發(fā)展的政府職能。我國傳統(tǒng)教育管理基本采用政府主導(dǎo)的層級管理模式，推進(jìn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化過程中地方政府的職能轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)，即由過去的 “行政管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)治理”，重新定位其在區(qū)域教育治理上扮演的角色，明確自身的主要職責(zé)與任務(wù)。一是要進(jìn)一步細(xì)化政府的區(qū)域教育管理職能，采取多級治理方式，形成省、市、縣多級治理和權(quán)力劃分體系，由過去的行政型政府向治理型政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，從區(qū)域教育舉辦者、管理者向服務(wù)者、監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變。二是創(chuàng)新區(qū)域教育治理的方式，促進(jìn)地方政府由直接、集權(quán)的傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向間接、分權(quán)治理。教育督導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變。教育督導(dǎo)肩負(fù)著督促政府辦人民滿意教育的神圣使命，地方政府應(yīng)充分重視教育督導(dǎo)工作，探索多樣化的教育督導(dǎo)方式，建立完善的教育督導(dǎo)制度，形成督學(xué)、督政、監(jiān)測多層聯(lián)動的區(qū)域教育督導(dǎo)系統(tǒng)，即由過去的結(jié)果性督導(dǎo)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的過程常態(tài)化督導(dǎo)，向社會公示每一次的教育督導(dǎo)報告。[17]長期以來，我國形成了政府對教育事務(wù)管控太多的局面，抑制了社會和學(xué)校參與教育治理的積極性，其中又以過于集中管理學(xué)校事務(wù)為主，制約和限制了學(xué)校自主治理能力。因此，地方政府要簡政放權(quán)，加快地方教育立法，制定保障性、規(guī)范性政策，賦予學(xué)校和社會更大的治理權(quán)限，調(diào)動社會組織及其他主體參與區(qū)域教育治理的積極性。

2.強化社會組織的支持作用，鼓勵社會力量參與區(qū)域教育治理

區(qū)域教育治理現(xiàn)代化需要一個強有力的社會支持系統(tǒng)，社會組織在其中具有不可替代的重要作用。社會組織作為地方政府教育治理的重要合作者和參與者，其專業(yè)性和權(quán)威性可以規(guī)范和引導(dǎo)組織成員的辦學(xué)行為和教學(xué)行為，為區(qū)域教育治理提供專業(yè)支持和決策服務(wù)，在政府和學(xué)校之間架起溝通的橋梁。多年來我國不斷完善專業(yè)學(xué)會、行業(yè)協(xié)會等社會組織的監(jiān)管、準(zhǔn)入和資助制度，重視社會組織在國家教育治理中的作用和價值。同樣，地方政府在主導(dǎo)區(qū)域教育事務(wù)管理的同時，應(yīng)該積極鼓勵和吸引各種社會組織參與。一是搭建政策和信息平臺，為社會組織參與區(qū)域教育治理提供組織保障和信息渠道，共同治理教育事務(wù)，共享教育治理權(quán)力。二是引入多樣的社會中介監(jiān)督和評估機(jī)構(gòu)，打破長期以來我國教育管理、監(jiān)督、評估完全由政府和教育行政部門實施的局面。區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，要充分利用社會中介組織的專業(yè)性優(yōu)勢，采取不同的方式對區(qū)域教育進(jìn)行全面監(jiān)督和評估，確保區(qū)域教育治理的務(wù)實、高效。三是地方政府應(yīng)大力扶持和發(fā)展專業(yè)規(guī)范的教育社會組織，借助其力量將社會資源和先進(jìn)的治理理念、手段和方法引入到區(qū)域教育治理中來。社會支持是區(qū)域教育生存和發(fā)展的重要外部環(huán)境，以社會資源支持的方式服務(wù)區(qū)域教育治理，能夠調(diào)動教育社會組織參與區(qū)域教育治理的主動性和積極性。不僅可以豐富區(qū)域教育資源，還能促進(jìn)區(qū)域教育辦學(xué)質(zhì)量的整體提升，將其資源的 “潛在性”變成區(qū)域教育資源的 “現(xiàn)實性”。社會資源支持包括為地方政府提供專業(yè)的教育決策服務(wù)和專業(yè)支持，保證教育決策的科學(xué)性和專業(yè)性；為學(xué)校辦學(xué)提供豐富而優(yōu)質(zhì)的硬件資源（如教學(xué)設(shè)備、實訓(xùn)場地、實驗儀器等），改進(jìn)學(xué)校辦學(xué)條件；創(chuàng)設(shè)教育公益基金和開展教育公益募捐，分擔(dān)政府財政壓力。

3.明確學(xué)校的主體作用，提升學(xué)校內(nèi)部治理能力

從教育與社會發(fā)展的關(guān)系出發(fā)，宏觀的教育治理往往不能解決教育系統(tǒng)內(nèi)部的復(fù)雜問題，需要明確學(xué)校內(nèi)部治理的主體作用。區(qū)域教育治理現(xiàn)代化要求為學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化提供內(nèi)在動力。這種內(nèi)在動力表現(xiàn)為學(xué)校應(yīng)主動調(diào)整和完善其內(nèi)部組織架構(gòu)，完善內(nèi)部治理體系，培育校長、學(xué)生和教師的內(nèi)部治理能力和自主治理能力。因此，激發(fā)學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的內(nèi)在動力，能夠為最終實現(xiàn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化提供動力引擎。首先，地方政府應(yīng)重視學(xué)校的主體作用，賦予學(xué)校內(nèi)部治理權(quán)力，提高學(xué)校內(nèi)部治理的適切性，與學(xué)校合理分權(quán)，來解決政府 “不該管”的事務(wù)。其次，章程建設(shè)是現(xiàn)代學(xué)校制度建立的標(biāo)志，完備的現(xiàn)代學(xué)校制度為學(xué)校治理提供了堅實的組織基礎(chǔ)。就目前而言，我國在推進(jìn)高等學(xué)校章程建設(shè)上做得較好，但中小學(xué)學(xué)校的章程制度建設(shè)比較滯后。基礎(chǔ)教育階段，校長在學(xué)校內(nèi)部治理方面扮演著管理者和引領(lǐng)者角色，需要進(jìn)一步明確中小學(xué)校長的治理權(quán)利和職責(zé)，并按照教育法律法規(guī)和區(qū)域教育行政部門的各項要求，規(guī)范學(xué)校教育秩序，依法治教，依法治校，不斷完善中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制。辦教育的人要懂教育，中小學(xué)校長扮演著教育者和治理者雙重角色，不僅要具有教育家一樣的教育智慧，而且要具有教育家一樣的學(xué)校治理能力。再次，培養(yǎng)和形成師生參與學(xué)校內(nèi)部治理的品質(zhì)與能力，充分發(fā)揮教師和學(xué)生直接參與學(xué)校公共事務(wù)管理的作用。[18]學(xué)校治理擁有社會治理的公共性特點，學(xué)校內(nèi)部所有學(xué)生和教師都有權(quán)參加學(xué)校公共事務(wù)決策。學(xué)校在制定和實施重要決策時要與教師和學(xué)生進(jìn)行討論，尊重教師和學(xué)生的合法權(quán)利，征詢教師和學(xué)生的意見和建議。如教職工代表大會制度和班級委員會制度的建立，能夠真正地讓學(xué)校教師和學(xué)生參與到學(xué)校管理和班級管理中，從而實現(xiàn)學(xué)校治理的民主化。同時，學(xué)生和教師在學(xué)校治理過程中都具有監(jiān)督權(quán)，如對學(xué)校日常教學(xué)活動、規(guī)章制度、重要決策進(jìn)行監(jiān)督，這有利于改變學(xué)校治理權(quán)長期被極少數(shù)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)所占有的局面，對學(xué)校治理的公共權(quán)力起到一定的制約作用，從而使學(xué)校治理從 “獨治” 走向 “共治”， 從 “共治” 走向“善治”。

區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是地方政府治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)和關(guān)鍵領(lǐng)域，是區(qū)域教育發(fā)展的基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力。在今后相當(dāng)長一段時間里，推進(jìn)區(qū)域教育公平仍然是我國地方政府重要的政策議題，縮小區(qū)域內(nèi)教育水平差距是重點改革方向。加快和推進(jìn)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化是一個復(fù)雜而富有挑戰(zhàn)的漸進(jìn)過程，需要堅持科學(xué)的價值導(dǎo)向，注重多元參與、確保公平高效、維護(hù)公平正義；進(jìn)一步明確其目標(biāo)重點，以體系建設(shè)為保障，以能力建設(shè)為核心，不斷豐富和完善其治理內(nèi)容、治理主體和治理方式，回應(yīng)區(qū)域教育系統(tǒng)內(nèi)外部變化需要，形成區(qū)域教育治理的各方共識。

注釋：

①地理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科對于 “區(qū)域”有不同的解釋，但都強調(diào)其特有的空間概念。本研究中的 “區(qū)域”依據(jù)政治學(xué)的行政權(quán)力單元劃分，主要指向省域?qū)用妗^(qū)域教育治理是指對省域范圍內(nèi)帶有空間特點的教育系統(tǒng)的治理。