高校眾創(chuàng)空間制度“碎片化”問題及其對策
——整體性治理理論視角

吳 剛， 薛 浩，2

(1. 鹽城工學院 高等教育研究院, 江蘇 鹽城 224051； 2. 鹽城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)研究院， 江蘇 鹽城 224051)

眾創(chuàng)空間本質(zhì)上是一類新型創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，是實施“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的有效載體，與“中國制造2025”緊密相連。黨的十九大提出的“激發(fā)和保護企業(yè)家精神，鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”，強化了眾創(chuàng)空間拓展的外在動力。2015年以來，國家出臺系列文件鼓勵支持眾創(chuàng)空間發(fā)展，從而使我國眾創(chuàng)空間呈“井噴式”增長。2018年，我國眾創(chuàng)空間數(shù)量達6 959家，較2017年增加1 200多家；2019年，眾創(chuàng)空間數(shù)量進一步增多，共有8 000多家，其中納入國家備案的達1 890家。值得注意的是，2018年，24家國家眾創(chuàng)空間未通過復核被取消備案資格；2019年，又有60家眾創(chuàng)空間未通過復核被取消備案資格[1]。理性控制眾創(chuàng)空間數(shù)量、提高眾創(chuàng)空間質(zhì)量是當前乃至今后一段時期值得關注的問題。高校眾創(chuàng)空間是國家眾創(chuàng)空間的重要組成部分，“高校”和“眾創(chuàng)空間”合二為一成為一個重要的政策概念，體現(xiàn)了政治話語和經(jīng)濟話語向高等教育話語的嵌入，彰顯了政府對高校發(fā)展眾創(chuàng)空間的新期待，折射出高校在“雙創(chuàng)”背景下的新使命。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，高校眾創(chuàng)空間建設已取得一定成績，如清華大學iCenter、北京大學新青年創(chuàng)客空間、浙江大學同創(chuàng) 5U眾創(chuàng)空間等一批高校眾創(chuàng)空間如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，形成了一定影響力，大大推動了大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐。科技部火炬中心公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年底，高校主導或主要參與的國家級眾創(chuàng)空間達224家，2020年4月又新認定39家，目前高校主導或主要參與運營的國家級眾創(chuàng)空間已達263家。然而不能回避的是，高校眾創(chuàng)空間同樣面臨著質(zhì)量提升的新要求。提升高校眾創(chuàng)空間質(zhì)量，制度建設是關鍵。當前，高校眾創(chuàng)空間制度在頂層設計、利益表達、協(xié)同執(zhí)行等方面均存在“碎片化”傾向。整體性治理理論以公眾需求為導向，以整體性為取向，通過協(xié)調(diào)和整合的途徑來達成治理目標，其蘊含的治理理念、治理方法、治理思路成為解決高校眾創(chuàng)空間制度“碎片化”問題的有力理論工具。

一、 整體性治理理論與高校眾創(chuàng)空間制度的契合性

什么是制度？學者從不同的角度出發(fā)，有不同的定義。借鑒道格拉斯·諾斯(Douglass C. North)的制度分析框架[2]，文章中的制度是指塑造行為主體行動和關系的規(guī)則性、約束性和信念性要素及其運行方式的集合，分為正式制度、非正式制度和實施機制。正式制度是組織有意識制定的規(guī)范，包括法律法規(guī)和規(guī)章，具有一定的強制性，一旦確立就會形成制度剛性，在較長時間內(nèi)具有穩(wěn)定性；非正式制度是組織及其成員在長期實踐中形成的，具有自發(fā)性、非強制性(制度柔性)、廣泛性和持續(xù)性特點，包括道德觀念、價值信念、意識形態(tài)、文化傳統(tǒng)等；實施機制是指制度的組成要素彼此依存、互相結合的結構關聯(lián)和運行方式。高校眾創(chuàng)空間制度是指塑造眾創(chuàng)空間利益相關者行動和關系的規(guī)則性、約束性和信念性要素及其運行方式的集合。同制度的組成一樣，高校眾創(chuàng)空間制度也包括正式制度、非正式制度和實施機制。因正式制度是組織治理理念、方式和路徑的載體，由強制力保證實施，是非正式制度產(chǎn)生作用的前提，是組織有效治理的依據(jù)、基礎和保障，故文章重點研究高校眾創(chuàng)空間正式制度建設方案。

高校眾創(chuàng)空間制度建設可以從整體性治理理論中汲取養(yǎng)分、拓展思路。整體性治理理論發(fā)端于英國，由英國約克大學的安德魯·鄧西爾(Andrew Dunsire)于1990年首次提出。隨后，英國學者佩里·希克思(Perri Six)將這一概念上升為理論體系[3]。整體性治理理論是對新公共管理理論所產(chǎn)生的“碎片化”問題的反思，是對新公共管理理論的一種修正。它以整體主義和新公共服務為理論基礎，旨在增強不同組織、部門之間溝通的有效性，從碎片走向整體，實現(xiàn)組織內(nèi)部機構的整體性運作，為公眾提供無縫隙公共服務，確保公共事務的治理達到預期目標。整體性治理理論強調(diào)協(xié)調(diào)、整合、包容和責任，對高校眾創(chuàng)空間制度建設具有重要的借鑒意義。

整體性治理理論與高校眾創(chuàng)空間制度具有高度的內(nèi)在契合性。首先，整體性治理理論契合了高校眾創(chuàng)空間制度理念。整體性治理理論解決的是政府治理公共事務產(chǎn)生的“碎片化”問題，促使利益相關者實現(xiàn)整體運作，為公眾提供無縫隙服務。當前高校眾創(chuàng)空間制度“碎片化”問題比較突出，導致各種政策合力不夠，甚至相互抵消政策效力，高校亟待秉承“整體性”理念，對現(xiàn)有制度體系進行完善。其次，整體性治理理論契合了高校眾創(chuàng)空間制度所體現(xiàn)的公共性。高校發(fā)展眾創(chuàng)空間是國家“雙創(chuàng)”政策在高等教育領域落地生根的體現(xiàn)，它的整體狀況直接影響大學生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，間接影響整個社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，屬于公共管理范疇。整體性治理理論以實現(xiàn)公共利益作為政府治理活動的出發(fā)點，有效解決公眾關心的問題，契合了高校眾創(chuàng)空間制度所體現(xiàn)的公共性。最后，整體性治理理論契合了高校眾創(chuàng)空間制度對跨界協(xié)同的訴求。埃里克·阿什比(Eric Ashby)認為，任何類型的大學都是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物[4]。高校的人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承與創(chuàng)新等基本職能凸顯高校的發(fā)展離不開社會，社會大環(huán)境是高校生存和發(fā)展的土壤。高校眾創(chuàng)空間制度建設需要具備全局眼光，改革當下相對封閉的管理模式，注重內(nèi)外協(xié)同推進[5]，跨界向社會借智借力。整體性治理理論要求跨越組織功能邊界，從分散走向集中，從碎片走向整體，這與高校眾創(chuàng)空間制度對跨界協(xié)同的訴求不謀而合。

二、 高校眾創(chuàng)空間制度“碎片化”問題解讀

高校眾創(chuàng)空間具有鮮明的校園屬性，它結合學校辦學特色、學科特點，整合疊加教學資源、智庫資源、人才資源等優(yōu)勢資源，最大限度地輻射校園，全面助推學校的人才培養(yǎng)和教育改革。近年來，高校眾創(chuàng)空間發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從少到多的轉(zhuǎn)變，取得了一定的成績，但與國家的政策預期相比，仍存在一定的差距，主要表現(xiàn)為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)師資薄弱、專業(yè)特色模糊、管理效率低下、資源配置效率不高等[6]。造成以上問題的原因是多方面的，從制度經(jīng)濟學的視角來看，我們可歸因為制度性因素。誠如美國斯坦福大學胡佛政治學院的教授約翰·丘伯(John E. Chubb)等所言，不同的制度以不同的方式影響(縮小或擴大)個人的選擇，這也是造成不同組織之所以在這些制度中出現(xiàn)、發(fā)展或失敗的原因[7]。

(一) 制度頂層設計的“碎片化”

國外發(fā)達國家關于促進高校眾創(chuàng)空間發(fā)展和大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律法規(guī)比較完善，其積累的經(jīng)驗值得我國借鑒。法國政府出臺的《創(chuàng)新與研究法》《大學自由及責任法》《經(jīng)濟現(xiàn)代化法》等，鼓勵大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[8]；德國政府出臺的《青年勞動保護法》《勞動促進法》等法律規(guī)定了校企合作中學校、企業(yè)和學生的義務和責任[9]。目前，我國關于高校眾創(chuàng)空間建設的法律法規(guī)有《公司法》《合伙企業(yè)法》《信托法》《企業(yè)所得稅法》《擔保法》《保險法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》《知識產(chǎn)權法》《證券法》《創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》《高等教育法》等。但現(xiàn)有法律體系中關于科技中介服務的法規(guī)缺失，“私募投資基金管理暫行條例”歷時四年仍未出臺，關于高校眾創(chuàng)空間的法律或條款則更少，幾乎空白。國家關于眾創(chuàng)空間發(fā)展政策的主要文種是“意見”，如國務院發(fā)布的《關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》、國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的指導意見》等。這些制度文件面向各行各業(yè)，屬于宏觀性的頂層設計，且層次過高，又未針對教育行業(yè)、高校范疇，缺乏可操作性。教育部尚未出臺關于高校眾創(chuàng)空間發(fā)展的專門政策，只在相關的文件中提及。如《高等學校“十三五”科學和技術發(fā)展規(guī)劃》只有一項與眾創(chuàng)空間相關的條款，即“大力發(fā)展眾創(chuàng)空間支撐大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”，此條款僅僅強調(diào)眾創(chuàng)空間作為大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的載體。就地方而言，大部分省級政府出臺了關于加強眾創(chuàng)空間建設的文件，但均是將高校眾創(chuàng)空間與企業(yè)及政府主導的眾創(chuàng)空間放在一起對待，政策缺乏針對性和指導性。雖然有部分省級教育主管部門出臺專門文件，如天津市教委的《關于構建高校眾創(chuàng)空間促進大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》、重慶市教委的《關于建設高校眾創(chuàng)空間促進師生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》等，對高校眾創(chuàng)空間的發(fā)展目標、場地條件、服務內(nèi)容和政策支持等方面作了明確規(guī)定，但是在吸引企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、天使投資人等方面缺乏操作性強的措施。不同類型的高校有自身不同的辦學定位，人才培養(yǎng)的規(guī)格和方向，傳統(tǒng)學科、優(yōu)勢學科和特色學科及校友資源各不相同。因而眾創(chuàng)空間平臺集成資源和發(fā)展走向需要更加務實和細化的政策指導。由于當前高校眾創(chuàng)空間制度的頂層設計不足，缺乏針對性和可操作性，呈現(xiàn)“過粗不細”特點，高校要么摸著石頭過河，要么跟著別人過河，尚未進入“自己搭橋過河”的狀態(tài)，難免出現(xiàn)急功近利的傾向，也就難以符合國家層面的政策預期。

(二) 制度協(xié)同執(zhí)行的“碎片化”

高校眾創(chuàng)空間建設離不開政府、企業(yè)、社會的參與，然而，我國相關制度的協(xié)同性嚴重不足，在制度執(zhí)行上呈現(xiàn)“碎片化”傾向。一是政府部門出臺的制度缺乏協(xié)同。教育、人社、科技、財政、工商、稅務、金融等多個政府部門爭先出臺政策，往往帶有各自為政和“爭搶事權”的強烈色彩，有時即便同一部委的不同部門之間也存在著“各自為政”現(xiàn)象[10]。財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布的《關于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人有關稅收政策的通知》，所稱初創(chuàng)科技型企業(yè)滿足的條件之一是接受投資當年及下一納稅年度研發(fā)費用總額占成本費用支出的比例不低于20%；科技部、財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布的《高新技術企業(yè)認定管理辦法》規(guī)定，最近一年銷售收入小于5 000萬元(含)的企業(yè)，研發(fā)費用占銷售收入的比例只要達到5%就視為高新技術企業(yè)標準。相比之下，前者對研發(fā)費用占成本費用的比例要求過高。這使得創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人不愿意投資風險高、易夭折的大學生創(chuàng)業(yè)項目。從整體性理論視角下看，“多頭”的政策設計和政策執(zhí)行很難使政策體系良性運轉(zhuǎn)。二是相關制度對企業(yè)缺乏剛性約束。如《教育法》《高等教育法》《公司法》等法律中關于校企合作內(nèi)容的表述均為“鼓勵”“應當”，沒有關于企業(yè)參與高校人才培養(yǎng)責、權、利的明確規(guī)定；國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，國家發(fā)改委、教育部發(fā)布的《建設產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法(試行)》等文件涉及校企合作相關條款所用的關鍵詞是“引導”“自愿”。顯然，現(xiàn)有的法律和政策對企業(yè)的約束作用非常有限，企業(yè)傾向于執(zhí)行對自己有利的制度條文，遠離對自己不利的制度條文，表現(xiàn)出明顯的選擇性。據(jù)對110家代表各行業(yè)發(fā)展龍頭的500強企業(yè)調(diào)查，企業(yè)真正參與校企合作、共建產(chǎn)學研中心，開展技能大賽的比例偏少，只有22.34%和13.60%[11]。三是社會機構參與高校眾創(chuàng)空間建設的相關制度不夠完善。目前，我國高校眾創(chuàng)空間入駐企業(yè)融資難問題比較突出，這與我國金融機構和風投機構支持力度不夠密切相關。美國的《中小企業(yè)法》《中小企業(yè)投資法》及日本的《中小企業(yè)信用保證協(xié)會法》都對擔保對象、金額、規(guī)則進行了明確規(guī)定，且由國家成立的專門擔保機構承擔，這樣就避免了銀行怕承擔風險而設置中小企業(yè)貸款障礙的問題；美國的《雇員退休收入保障法》不禁止養(yǎng)老基金進入風險投資業(yè)，使風險投資規(guī)模激增。但是，我國相關擔保、風投機構的資金來源、激勵獎勵、多層次退出機制都不夠完善，缺乏對高校眾創(chuàng)空間的有力支持。同時，我國將創(chuàng)業(yè)投資基金視為證券投資基金管理，也存在監(jiān)管過度、多頭監(jiān)管等問題。四是高校內(nèi)部制度缺乏協(xié)同。在高校內(nèi)部，眾創(chuàng)空間的主管部門一般是團委或教務處，但與眾創(chuàng)空間相關的科研設備、實驗室等資源卻分布在科技處和有關學院。雖然高校制定了眾創(chuàng)空間管理辦法，但在執(zhí)行時，各部門強調(diào)各自利益，難以形成合力。

(三) 制度利益表達的“碎片化”

美國政治學家戴維·伊斯頓(David Easton)認為，利益是人們結成政治關系的出發(fā)點，是社會成員行動的動因，是一切社會政治組織及其制度的基礎[12]。制度是利益表達的載體，影響利益相關者的行動方向。國家關于支持高校眾創(chuàng)空間發(fā)展的制度政策具有原則性、導向性，本質(zhì)上是將高校、企業(yè)、社會風投機構等利益相關方凝聚在一起的規(guī)則表達。然而，現(xiàn)有高校眾創(chuàng)空間制度在多方利益表達上呈現(xiàn)“碎片化”傾向。首先，從企業(yè)利益相關制度方面看，企業(yè)參與眾創(chuàng)空間建設獲得的政策支持比較單一。如國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的指導意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定，企業(yè)建設眾創(chuàng)空間的投入符合相關規(guī)定條件的，可享受研發(fā)費用加計扣除政策。但這一規(guī)定僅適用研發(fā)費用，至于企業(yè)在場地提供、人員培訓等方面可以享受哪些政策支持，尚無對應條款。《意見》同時規(guī)定，有條件的地方要綜合運用無償資助、業(yè)務獎勵等方式，對眾創(chuàng)空間的辦公用房、用水、用能、網(wǎng)絡等軟硬件設施給予補助。但《意見》中的“有條件”一詞顯然讓眾創(chuàng)空間主辦方猶豫不決、信心不足。又如教育部等六部門印發(fā)的《職業(yè)學校校企合作促進辦法》第二十二條規(guī)定，縣級以上地方人民政府對校企合作成效顯著的企業(yè)，可以按規(guī)定給予相應的優(yōu)惠政策。企業(yè)參與高校眾創(chuàng)空間建設是一種特殊的校企合作，這種校企合作享受相應的優(yōu)惠政策到底包括哪些，文件并未明確指出。其次，從高校利益相關制度方面看，政策多表現(xiàn)為獎勵性或優(yōu)惠性，受益范圍較小。財政部、國家稅務總局、科技部、教育部發(fā)布的《關于科技企業(yè)孵化器、大學科技園和眾創(chuàng)空間稅收政策的通知》規(guī)定，國家級、省級科技企業(yè)孵化器、大學科技園和國家備案眾創(chuàng)空間符合一定的條件，將享受免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅的優(yōu)惠政策。但這一規(guī)定并不適合數(shù)量眾多的省級及以下備案的眾創(chuàng)空間，在使用范圍上體現(xiàn)出“碎片化”問題。同時，許多地方在使用政策工具中存在簡單照搬現(xiàn)象，政策工具缺乏系統(tǒng)性，導致創(chuàng)業(yè)主體、眾創(chuàng)空間等享受政策比較困難[13]。再次，從社會風險、金融機構利益相關制度方面看，現(xiàn)有關于風投機構的激勵機制存在稅收優(yōu)惠門檻過高、重復征稅和稅收不合理等問題。如為扶持創(chuàng)投企業(yè)發(fā)展，國家雖制定了“投資于未上市的中小高新技術企業(yè)2年以上的，可按照投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣應納稅所得額”等優(yōu)惠政策，但實際執(zhí)行中僅限于備案的創(chuàng)投企業(yè)，有限合伙創(chuàng)投企業(yè)不在其列。現(xiàn)行制度涉及的優(yōu)惠政策單一、模糊，呈現(xiàn)“碎片化”特點，對利益至上的企業(yè)和風投機構來說，顯然沒有足夠的吸引力。最后，從高校內(nèi)部相關部門利益制度方面看，多部門利益分享機制仍不健全，難以激發(fā)高校內(nèi)部相關主體的積極性。高校眾創(chuàng)空間管理辦法主要包括項目管理、安全管理、衛(wèi)生管理等，涉及眾多高校內(nèi)部部門，但眾創(chuàng)空間建設取得成績歸屬其主管部門，其他部門不易分享。

三、 高校眾創(chuàng)空間制度“碎片化”問題的治理對策

整體性治理理論作為一種解決問題的新趨向，它蘊含的治理理念、治理方法、治理思路具有強大的生命力，為我們探尋高校眾創(chuàng)空間制度“碎片化”治理之道提供了嶄新的分析視角，是建設高校眾創(chuàng)空間制度的重要理論工具。

(一) 規(guī)則向度：健全兼容匹配的法律法規(guī)體系

針對制度的頂層設計“碎片化”問題，健全兼容匹配的法律法規(guī)體系是重要基礎。制度建設是高校眾創(chuàng)空間質(zhì)量提升的必要條件，正如世界著名創(chuàng)意經(jīng)濟學家理查德·佛羅里達(Richard Florida)所說：“如果一個國家和地區(qū)的確看重增強在知識經(jīng)濟和人才領域生存和發(fā)展的能力，它們的工作將不會簡單止于加強大學傳遞科技和將科技經(jīng)貿(mào)化的能力，它們將著力在大學里和大學周圍的基礎結構上積極行動，提供適合知識分子的組織和制度環(huán)境”[14]。整體性治理理論認為，治理過程的關鍵活動包括政策(政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督)、規(guī)制、服務提供以及監(jiān)視[15]。眾創(chuàng)空間是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“溫床”，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)既是一種經(jīng)濟活動，又是一種法律行為，為保證其順利進行，必須建立完善的法律保障體系。從社會的角度來講，法律法規(guī)體系是創(chuàng)客進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)必需的宏觀環(huán)境之一，既具有規(guī)范和指引作用，又具有國家強制性和普遍的約束力。

一是完善國家相關法律法規(guī)和政策體系。《教育法》《高等教育法》是規(guī)范高校辦學行為的基本法，從最初的制定到后來的修訂，均未涉及校企合作問題。為了更好地依法推進校企合作，立法部門應該完善《教育法》《高等教育法》等相關法律法規(guī)，明確企業(yè)在校企合作中的職責。《職業(yè)學校校企合作促進辦法》是一部面向職業(yè)學校的校企合作專項法規(guī)，我國還須出臺涵蓋本科院校的“校企合作促進法”，作為《高等教育法》等基本法的配套專項法規(guī)，明確校企合作的目標、性質(zhì)、形式，各主體的責任、義務和權利邊界，學生的合法權益等。我國應進一步健全企業(yè)法、稅法、擔保、風投法律體系，盡快出臺“私募投資基金管理暫行條例”，并在相關法律中將校企合作事項列入相關條款中，確定企業(yè)承擔校企合作的社會責任。同時，我國要健全宏觀層面政策規(guī)定，加強相關部門協(xié)同，增強政策合力，提高政策的吸引力和指導性、可操作性。二是完善地方相關法律法規(guī)。地方政府應認識到大學生是地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主力軍，要將高校眾創(chuàng)空間建設放在重要的戰(zhàn)略位置，圍繞高校眾創(chuàng)空間的校園屬性，制訂促進的高校眾創(chuàng)空間發(fā)展的意見。三是構建高校內(nèi)部“1+N”制度體系。“1”是指校級眾創(chuàng)空間運營管理辦法，屬于校級層面的發(fā)展規(guī)劃，該辦法規(guī)定眾創(chuàng)空間的發(fā)展目標、具體任務、入駐條件、組織機構及職能等，在不同層面約束并規(guī)范參與主體的行為表現(xiàn)[16]；“N”是指聚焦眾創(chuàng)空間運營要求的相關制度，學校的教學、科研、文化建設、師資建設、后勤等方面的制度都應設置支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的條款。每個制度應各有側(cè)重，既有剛性，又有柔性，互相銜接，內(nèi)在契合，具備可操作性，避免彼此之間的割裂。

(二) 組織向度：構建跨界聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制

針對制度的協(xié)同執(zhí)行“碎片化”問題，構建跨界聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制是破解這一癥結的關鍵所在。整體性治理理論注重解決問題過程中的協(xié)調(diào)性，倡導機構間的一體作業(yè)，跨界性是其主要特征。借鑒整體性治理理論，高校眾創(chuàng)空間構建跨界聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制就是要厘清高校、政府和企業(yè)的權責分工，配置各方資源，統(tǒng)籌運作方式，產(chǎn)生聯(lián)動效應，實現(xiàn)眾創(chuàng)空間的預期目標。美國學者亨利·埃茨科威茲(Henry Etzkowitz)提出的三螺旋理論認為，政府、高校、產(chǎn)業(yè)相互獨立，要形成發(fā)展的合力，必須要追尋高校-產(chǎn)業(yè)-政府之間的良性互動[17]。

英國成立的全國大學生創(chuàng)業(yè)委員會的工作職責之一就是強化學校、地方以及當?shù)厣虡I(yè)支持伙伴之間的關系等；美國成立的國家合作教育委員會在協(xié)調(diào)政府、高校、企業(yè)之間的關系方面發(fā)揮著重要作用。經(jīng)教育部高等教育司正式復函，中國高校眾創(chuàng)空間聯(lián)盟在浙江大學成立。在我國一些省份，如上海、天津、重慶等也成立了高校眾創(chuàng)空間聯(lián)盟。這些眾創(chuàng)空間聯(lián)盟的成員有高校、中介組織，尚無企業(yè)。高校在履行人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承與創(chuàng)新等基本職能的過程中，與政府、企業(yè)產(chǎn)生直接或間接的關聯(lián)，它們關聯(lián)的形式在增加、范圍在擴大、程度在加深。高校、政府和企業(yè)三方因其共同要素“學生創(chuàng)客”而存在相互依存和聯(lián)動發(fā)展的關系，這是構建跨界聯(lián)動協(xié)調(diào)機制的天然基礎。構建跨界聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制，最重要的是成立高校眾創(chuàng)空間整體性治理委員會，由政府相關人員擔任委員會主任，高校、企業(yè)相關人員擔任委員。委員會負責對高校眾創(chuàng)空間治理的跨界重大事項作出決策，統(tǒng)一謀劃跨界規(guī)劃，整體部署跨界行動，協(xié)商解決有關整體性治理中遇到的跨界問題，使集體決策科學化、民主化、法治化。高校根據(jù)國家“雙創(chuàng)”要求、地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和學校學科專業(yè)發(fā)展規(guī)劃確定眾創(chuàng)空間治理的預期目標，提出要解決的問題；委員會在深入調(diào)研、取得共識的基礎上，提出解決問題的方案；政府根據(jù)委員會提出的方案出臺相關政策，發(fā)揮政策對眾創(chuàng)空間發(fā)展的導向、調(diào)控、服務等功能[18]；高校和企業(yè)根據(jù)政府出臺的政策，制定落實措施，推動問題的解決。跨界聯(lián)動協(xié)調(diào)機制可以突破觀念障礙和制度藩籬，打破三方之間的利益壁壘，推動眾創(chuàng)空間由高校的“一元管理”轉(zhuǎn)向高校、政府、企業(yè)共同參與的“多元治理”，形成內(nèi)呼外應、利益共享的協(xié)調(diào)共生網(wǎng)絡，產(chǎn)生“1+1+1>3”的聚變效應。

(三) 實踐向度：塑造互利共贏的互嵌結構

針對制度利益表達的“碎片化”問題，塑造互利共贏的互嵌結構是其必然選擇。整體性治理理論將公眾需求作為解決問題的出發(fā)點，積極發(fā)展行動策略，整合相關部門資源，為公眾提供優(yōu)質(zhì)“一站式”服務。滿足創(chuàng)客需求，支持創(chuàng)客成功創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，才能確保眾創(chuàng)空間的可持續(xù)發(fā)展。在具體實踐中，高校與企業(yè)要立足眾創(chuàng)空間治理目標，圍繞學生創(chuàng)客需求，塑造互利共贏的互嵌結構。

從國外的實踐來看，校企合作對推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有重要作用。在英國，企業(yè)與學校建立合作辦學機制，提供實訓設備、場地、資金等。在澳大利亞，所有技術與繼續(xù)教育學院均設有院一級的董事會，主席和絕大部分成員都是來自企業(yè)第一線的資深從業(yè)者，參與學院的基建行動、教育產(chǎn)品開發(fā)、人事調(diào)整、經(jīng)費籌措等方面的決策[19]。高校與企業(yè)屬于不同類型的機構，擁有各自的異質(zhì)性資源。高校開設創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程，重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，擁有眾多大型科研儀器和設備，學生創(chuàng)客的思想活躍，點子多，潛力大；企業(yè)擁有實踐場地、訓練崗位及生產(chǎn)管理經(jīng)驗、孵化經(jīng)驗豐富的創(chuàng)業(yè)人士，在市場經(jīng)營過程中積累了廣闊的市場資源[20]。高校和企業(yè)應本著優(yōu)勢互補、利益共享的原則，建立共建共治的眾創(chuàng)空間互嵌結構。這種互嵌是以學生創(chuàng)客需求為動力的校企合作積累，一般經(jīng)歷猜測與防范-接觸與了解-磨合與認可-開放與嵌入等階段。經(jīng)過這幾個階段后，企業(yè)會消除對高校眾創(chuàng)空間治理的猜測、防范，達成與高校共建眾創(chuàng)空間的共識，采取步調(diào)一致的行動。互嵌結構形成的路徑包括生成和建構。生成型互嵌結構是高校、企業(yè)在長期的交往接觸中形成的，自愿選擇是其顯著特征；建構型互嵌結構是在第三方力量的影響下，借助項目合作使高校、企業(yè)走到一起而形成的，人為牽線是其顯著特征。互嵌結構包括互通有無的理念互嵌、依存共生的戰(zhàn)略互嵌、平等互尊的人員互嵌、融匯共浸的文化互嵌。互通有無的理念互嵌是指高校眾創(chuàng)空間發(fā)展的理念應涵蓋借力企業(yè)、借智企業(yè)等思想，企業(yè)發(fā)展的理念也應堅持助力高校眾創(chuàng)空間發(fā)展和分享高校科研資源的思想。依存共生的戰(zhàn)略互嵌是指高校和企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略要互相納入對方的發(fā)展目標。平等互尊的人員互嵌是指高校既可以安排眾創(chuàng)空間的學生到企業(yè)體驗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的流程，也可以安排創(chuàng)業(yè)導師到企業(yè)接受鍛煉；企業(yè)安排具有實戰(zhàn)經(jīng)驗的創(chuàng)業(yè)人士到高校眾創(chuàng)空間講授創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程。融匯共浸的文化互嵌是指高校積極向?qū)W生宣傳企業(yè)文化，企業(yè)也組織員工熟悉大學文化，互相產(chǎn)生文化認同，實現(xiàn)人心融合。四個方面的互嵌互相制約，互相促進，構成責任同擔、利益共享的互嵌結構。互通有無的理念互嵌是前提，依存共生的戰(zhàn)略互嵌是方向，平等互尊的人員互嵌是基礎，融匯共浸的文化互嵌是關鍵。通過多維互嵌，高校眾創(chuàng)空間既具有高校投資主體的特征，又具有企業(yè)經(jīng)營管理的特質(zhì)，成為校企合作的互嵌共同體，實現(xiàn)雙方的異質(zhì)同構和價值協(xié)同。