我國教育考試成績異議申訴機制的問題及對策

（教育部考試中心，北京 100084）

一、問題的提出

高利害教育考試的分數復核一直是個敏感話題，有關提出考試分數異議的新聞歷來受到較高關注，尤以高考為甚。如2018年，河南考生家長反映高考答卷被“調包”，一時間引發強烈的社會關注，就是例證。當年高考結束后，河南四名考生家長向紀檢監察部門實名舉報省招辦負責人“濫用職權、組織考試作弊、內外勾結”，在互聯網上公開質疑高考成績的真實性，認為孩子的答題卡被“調包”，此事迅速發酵成一起公眾事件，社會輿論直指高考閱卷“暗箱操作”。最終，考生承認說謊，以鬧劇收場。該事件對政府公信力構成的威脅之大，對公共資源的浪費之多，對教育考試公平性和權威性造成的損害之強，從一個側面反映出我國教育考試治理能力有待提升的現實，背后涉及的制度問題，亟須審慎對待。

為落實好《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》提出的“建立考試錄取申訴機制，及時回應處理各種問題”的要求，本文通過分析目前我國教育考試成績異議申訴機制的現狀及問題，從制度建設角度，運用權責利相統一的法理，結合心理學理論，提出具體的完善對策，以期彌補制度短板，加強和維護教育考試的公平公正。

二、高考成績異議申訴機制的現狀分析

教育考試成績異議申訴本質上是一種行政性的非訴訟程序，是參加考試的考生及其利益相關者向考試機構或考試組織管理者，就考試結果提出復查、復核要求的權益救濟行為，圍繞該行為的利益主體所應共同遵循的行為規范體系，構成教育考試成績異議申訴機制。目前，國家針對教育考試成績申訴行為制定的規范，尚未上升到法律層面，相關權益救濟途徑散見于各項部門規章和地方性法規當中，效力位階普遍較低，且多為程序性規定。以高考為例，2011年《教育部關于深入實施高校招生陽光工程的意見》提出“鼓勵各省級招生考試機構和高等學校根據本地本校實際，進一步完善申訴受理和爭議仲裁辦法，積極吸納具有社會公信力的仲裁機構或人員參與相關爭議解決工作，及時調查、處理、仲裁、答復考生合理申訴，有效化解招生中出現的各種問題和矛盾”。《普通高等學校招生工作規定》則明確賦予考生或者其法定監護人“向所報考高校提出異議、申訴或者舉報”的權利。教育部的一些規范性文件還要求“省級教育考試機構應制訂考生成績復核辦法及其程序，向考生提供成績復核服務。成績復核辦法及程序應告知考生”[1]。有的省市制定地方性法規，要求教育考試機構應當告知考生在拿到成績后申請成績復核的時間、方式和程序；[2]有些省份在高考《考生指南》中提示考生復核的方式和內容；還有些省市將考試成績的復核內容擴及答題情況的掃描圖像是否清晰、是否雙評以及評分是否超過規定閾值，[3]等等。這些規范性文件既是考生行使成績異議申訴權的依據，也是相關機構處理申訴的準則，共同構成教育考試成績異議申訴機制的規范基礎。

總體上看，高考成績異議申訴機制有兩個鮮明的特點：一是公益性，考生提出成績異議申訴要求與考試機構組織復核審查都是免費的，這體現出我國教育考試的公益屬性；二是有限性，復核內容僅限于是否為本人試卷、分數計算是否有誤、是否漏評與漏統等信息采集或分數統計類事項，不涉及評分細則。從理論上講，我國有關高考等教育考試的成績異議申訴機制的規定是比較詳盡的，對考生申訴行為的指引也較為明確，但實踐中，利益相關方對于規則的理解依然存在不少誤識，如認為考生有權利查閱試卷、有權利質疑評分細則甚至要求重新評閱試卷等。圍繞成績異議，為何始終存在應然向度與實然層面的錯位？

1.成績復核主體責任有待明確

根據教育部的授權，教育部考試中心（以下簡稱“考試中心”）、省級招委會、高等學校承擔高校招生考試的有關工作。全國統考、省級統考試題的命制和參考答案、評分參考的制訂，分別由考試中心、省級招委會負責。教育部授權自主命題的高校，按教育部有關規定辦理。《2019年普通高等學校招生工作規定》第21條明示，全國統考和省級統考答卷的評閱由各省級招委會統一組織，高校單獨招生考試的答卷評閱由各高校組織。據此，授權承擔考試職責的主體共有三個：教育部考試中心、省級招委會、高等學校；而承擔閱卷職責的主體共有兩個：省級招委會和高等學校。這就意味著，在省一級，考試（全國統考和省級統考）實施主體和閱卷主體是合一的，都是省級招委會。關于招生委員會的組織規定最早出現于《普通高等學校招生暫行條例》當中，該條例第六條規定，省、市、縣人民政府分別成立普通高等學校招生委員會，招生委員會主任委員由本級人民政府負責人兼任，副主任委員、委員由教育部門及其他有關部門、高等學校的負責人兼任，而招生辦公室是招生委員會的常設機構。該條例雖于2004年廢止，但相關機構設置依然存在。伴隨數輪政府機構改革，大部分省級招生辦公室已改制為省級教育行政部門的直屬事業單位，代之以省級考試機構，不再具備行政職能，但其作為省級招委會常設辦事機構的身份卻一直沒有變化。省級招委會受省政府領導，省級考試機構則主要向省級招委會負責，受省級招委會領導，然而，又因省級招委會在性質上屬于協調性的議事機構，從操作層面講，考試實施與閱卷職責的實際組織者是省級考試機構。

現行做法是，考生提出成績申訴后，經縣、市級考試機構受理報省級考試機構復核。此時，省級考試機構就成為成績復核組織機構，但同時該機構是閱卷實際組織者的身份并沒有改變，于是在客觀上便給社會公眾造成一種印象，以為省級考試機構既負責閱卷，又負責成績復核。“調包”事件在網絡發酵之前，河南省招辦發布“已按規定程序進行了反復核實……”[4]的聲明，但這樣做不僅沒有起到有效化解這種誤識的作用，反而強化了省級考試機構具體復核成績這種認識，當事人之所以實名舉報，實質上正是出于對這種復核行為的不信任。事實上，省級考試機構并不是閱卷主體，而是閱卷組織方，閱卷的責任主體是閱卷專家組；同樣，省級考試機構也不是成績復核主體，而是成績復核組織方，成績復核的責任主體是成績復核專家組。

2.對成績復核行為的專業性缺乏心理認同

教育考試嚴格說來屬于教育測量學范疇，具有較強的專業性和理論性。我國歷來重視教育考試科學理論研究與支撐，力求達到考核目標，實現考試功能。評閱試卷與報告分數是非常重要的考試環節，需要科學的制度方案設計和理論技術支撐，以確保結果公平公正。閱卷環節中，客觀題通常采用機讀答題卡的形式，分數自動生成，異議空間很小；主觀題閱卷的情況相對復雜，若評分細則寬嚴把握不合理，容易影響考試效度和信度。主觀題閱卷通常采用雙評制，由兩位閱卷者打分，在閾值內取二者打分的均值，如二者分差超過規定的閾值，系統便會自動交由第三位閱卷者獨立評分，取分差在閾值之內且較小的兩個分數的均值。極個別情況下，也會出現三個分數的差距超過閾值的現象，這一情況則會進入四評或提交專家組討論。[5]追蹤閱卷者的評分紀錄是保障主觀題閱卷質量的一個重要手段。當發現某位閱卷者所評主觀題的分數標準差過小，就需要檢查其是否在把握給分標準時存在系統偏差或分數過分趨中。[6]目前以高考、研考為代表的高利害性教育考試均采用網上閱卷，分數統計的精確性通過計算機網絡技術得到保障，杜絕了人工統計分數造成的評分誤差。同閱卷一樣，成績復核也具有高度的專業性，這種專業性要求復核流程有人力、物力、技術等方方面面的支撐。承擔成績復核工作的人員應當具有相應的專業素養，包括教育測量專家、學科專家、閱卷專家、筆跡鑒定專家、信息處理技術人員、監督檢查人員等，在確保復核專家與閱卷專家不重合的前提下，由上述人員組建成績復核專家組。

長期以來，由于成績復核的提出往往是個體行為，是隨機發生的、零散性的，將復核結果直接告知利益相關者后，成績異議申訴流程即告完結。這樣一來，便在公眾心中形成了一種神秘感，而這種神秘感的存在容易造成社會對成績復核行為產生刻板印象，即認為政府不愿意公開某些事項是有意為之，是另有隱情，有人甚至會質疑為“暗箱操作”，久而久之就會出現社會心理上的成見效應，這種成見在網絡平臺上，通過自媒體被成倍放大，以致公眾對整個成績異議申訴機制的公平性都產生懷疑。的確，公眾想要正確理解這一流程必須具備一定的專業理論素養，但并不能因此就不重視對公眾進行適當、必要地宣傳和說明，如同普法在本意上是為了讓公民了解規則賴以存在的思想意識與文化土壤，即培育法意或認同感，而非簡單地將法律法規知識灌輸給公眾，唯有公民對法律產生信仰，才能轉化為內在的行動約束力。[7]同理，讓公眾對考試成績復核環節的組織流程和專業流程有適當的了解，其實也是為了讓其相信成績復核流程是有科學性與專業性保障的，是依據教育測量與統計理論設計出來的，以減少一些不必要的消極猜測。成績復核流程本身并不涉及國家秘密或個人隱私，考試機構完全可以通過網絡平臺長期開展針對考試成績復核的說明、解釋等宣傳性工作，開展相關基本教育測量理論的普及性工作，努力向公眾揭開這層籠罩在閱卷與成績復核上的“面紗”。

3.考生行使申訴權缺乏邊界意識

任何一種權力的行使都是有邊界的。沒有無權利的義務，亦沒有無義務的權利。與高校和考試機構相比，考生處于弱勢方，掌握的信息少，舉證能力低。因此，在成績異議機制中，對考試機構方規定更多的舉證責任是符合法理的。然而，這并不意味著考生在行使申訴權時可以不受約束地隨意提起利益訴求。河南高考試卷“調包”案中，四位考生家長盲目聽信孩子的話，憑借身份及職務之便，拿到了所謂“證據”，又借助政治監督和輿論發酵對考試機構施壓，這種申訴權的行使方式本身就包含了實體的非正義和程序的不正當。

申訴行為一般針對的是執法機關或相關主體的不當行為，涉及大量的利益訴求，申訴的目的在于對申訴人的合理訴求進行救濟，兼有監督功能。[8]從實體上講，考生提出申訴要具有合理性，有些考生認為，答題的是自己，試卷和答題結果考后都應歸還本人，據此提出要親自查看試卷等訴求，但專業考試機構提供的教育考試屬于公共服務，試卷只是服務產品的信息載體之一，屬于評價工具，不歸屬于考生。考生接受的是考試服務，包括命題、考務、閱卷、分數報告等各項流程，不是簡單地購買試卷。試卷作為心理測量工具，無論是用于傳統考試的紙介質試卷，還是用于計算機化考試的電子介質試卷，均應由考試機構負責管理和維護。“調包”事件的一個突出特點是家長的參與，那么家長是否有成績異議的申訴權？首先，家長不是一個法律概念，但通常家長都是未成年人的法定代理人，是可以在申訴時代為行使相關權力的。高考考生多數年滿18周歲，成年考生如其智力、精神健康良好，應由其本人提出申訴，未成年考生可由其法定監護人代為申訴，針對后者，法定監護人不應當實施超越其代理的內容。通常情況下，作為法定監護人的家長在年齡、閱歷、社交等方面比考生有更大的優勢，容易出現一些越俎代庖的情況，將家長本人的一些訴求加諸申訴活動當中。“調包”事件中，考生家長利用其檢察人員的職務身份，進行了一些不符合正常程序的“調查”，就屬于典型的代理權力行使過當。此外，家長也不是筆跡鑒定專家，更不是閱卷專家，無權私自對答卷的真實性和閱卷的科學性妄下結論。

申訴權的行使缺乏邊界意識的背后是制度設計上存在不足，即申訴的機會成本過小。“調包”事件中，考生及家長的個人名譽盡管重要，但同考生的前途相比，就屬于一種較小的可以被犧牲的權益，但問題是其個人名譽犧牲的同時，也給社會公共資源帶來極大浪費，對政府公信力造成極大損害，這種責任應當如何認定？目前的法律法規尚未對考生及其法定監護人的此類責任做出具體規定，無法對當事人追究責任，僅能通過《考生誠信承諾書》從道德上給予考生一定的懲戒。從刑事責任方面看，《中華人民共和國刑法》所規定的誣告陷害罪需要主觀上存在陷害他人的故意，且客觀上有捏造事實、虛假告發的行為，“調包”事件的申訴行為雖然是虛假的，但并不是家長蓄意捏造的陷害行為，不能認定為誣告陷害，也就無法用刑事責任對其進行規制。

三、完善我國教育考試成績異議申訴機制的對策與建議

基于對我國高考成績異議申訴機制現狀及問題的分析梳理，就完善我國高考等教育考試成績異議申訴機制，針對性地提出三個方面的對策與建議。

1.明確責任主體，建立成績復核專家委員會

進一步完善教育考試成績異議申訴機制，首先需要明確的就是責任主體。各省級招委會經授權組織高考全國統考和省級統考答卷的評閱工作，省級考試機構具體承擔評閱試卷的組織職能。從行政責任角度看，省級招委會是評閱試卷的組織責任主體，但因其屬于臨時性議事機構，應由產生它的行政機關即省政府承擔行政責任；從對閱卷科學性負責的角度來看，閱卷專家組是責任主體，只是專家組所負的這種責任并非行政責任，而是提供閱卷服務的履約責任。①如果省級招委會（考試機構）、省政府在組織閱卷、遴選閱卷專家等方面存在玩忽職守等失職現象，利益相關者可以提起行政訴訟，由省政府承擔行政責任；如果閱卷專家在閱卷環節存在違規打分的故意或重大過失，導致閱卷結果有誤，情節特別嚴重的，閱卷專家將可能面臨刑事責任。實踐中，對于閱卷者行為的約束主要來自其推薦單位，即閱卷者所在高校或中學，如果閱卷者的確有過失，還可通過推薦學校的內部管理辦法加以懲戒與制約。基于上述分析，建議由省級招委會負責聘請一批來自各學科專業、教育測量、計算機技術、統計、筆跡鑒定等領域的專家學者，成立成績復核專家委員會，負責處理高考等高利害性教育考試的成績異議申訴，省級考試機構承擔具體組織協調工作。

2.完善法律法規，規范成績復核相關行為

規章制度是行動的指南針，完備而良善的規章制度對于執行者和被執行者而言，都將起到正面的行為指引作用，限制個案解決和個體決策帶來的不確定性。就完善目前的教育考試成績異議申訴制度而言，建議可從以下幾個方面著手。一是完善立法，依法治考，梳理目前散見于部門規章和地方性法規中有關成績復核方面的規定，就成績復核責任主體、程序以及內容等方面，制定統一要求，上升為法律。二是詳細告知申訴人訴求范圍與所需承擔的義務，明確告知復核啟動的條件，如提供分數存疑的證據清單；明確告知可復核與不可復核的事項，評分標準和細則等事項對全體考生一律適用，閱卷工作一旦結束，不允許再質疑和挑戰，應列為不可復核的事項；明確告知成績復核有可能帶來的負面風險，如分數下降等；明確成績復核結果的再復核條件以及二次復核的終局性。三是細分成績復核行為的類型，可根據申訴人的不同訴求，完成初步分類，如有些僅涉及分數核對，而有些卻涉及評分標準的適用等，再依類型由專家委員會處理，從而確保復核工作的效率和準確性。

3.主動宣傳，引導考生正當行使合法權利

政府管理與考生利益訴求之間在制度邏輯上有時存在不一致的現象，在我國的教育體制之下，政府是整個教育考試制度的設計者和管理者，教育考試是政府分配教育資源的制度性安排，政府長期以來形成的是一種行政管理的思維方式；而考生卻是從個人利益出發的，希望能夠公平地獲得教育資源實現個人發展，期待的是一個服務型政府。[9]在進一步完善教育考試成績異議申訴機制時，建議政府盡快轉變觀念，樹立“以考生為中心”的服務理念，尤其是作為省級招委會常設機構的省級考試機構，更應本著為考生服務的宗旨，加大宣傳力度，普及宣傳教育考試各個環節的科學性、規范性保障措施，讓老百姓了解和理解考卷如何組織評閱、分數如何統計等方面的知識，打消公眾心中不必要的猜疑。2019年高考結束后，四川省教育考試院將高考閱卷現場向媒體開放，這是近年來首次開放高考閱卷現場。通過媒體的報道，公眾深入了解了如何選聘培訓閱卷老師、如何評閱高考試卷、如何生成分數、如何控制分數誤差等。[10]這些正面宣傳和積極報道不僅向社會傳遞了閱卷流程信息，更重要的是樹立了教育招生考試管理部門的良好形象，令老百姓對政府有信心，愿意去相信。同樣，在成績復核環節，也完全可以通過宣傳冊子、網絡報道、媒體參與、專家講解等方式，將實施過程公開化，變被動疏解為主動引導，變輿情監管為正面宣傳，積極為考生行使合法權利提供保障、開拓渠道。

教育考試成績異議申訴問題是考試實施與組織管理的最末一環，也是考試行為參與各方利益沖突集中體現的一環。成績異議申訴的制度設計涉及實體性權利的分配，也包含著大量的程序性安排，本質上反映的是教育考試治理能力水平的高低。當前，我國教育考試成績異議申訴機制還亟待完善，制度上要明確主體責任，通過健全法律法規，規范成績復核相關行為；同時還需要特別重視宣傳與引導，利用信息化平臺對考生做好服務，改善社會輿論環境，確保成績異議申訴機制暢通有序，辦好讓人民滿意的教育。

注釋：

①實踐中，通常以簽訂《保密協議書》等形式做出約定。