從蓬佩奧首訪非洲看美國對非“新戰略”

董春嶺

2020年2月18日，美國國務卿蓬佩奧在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴非盟總部與非盟主席法基舉行會談。

參加完慕尼黑安全會議之后，2月15?19日，美國國務卿蓬佩奧到訪非洲，對塞內加爾、安哥拉、埃塞俄比亞三國進行正式訪問。這是他擔任國務卿以來首次訪非。特朗普執政以來，美國在對非高層交往方面動作不多。特朗普在任三年多來從未到訪過非洲，他的第一位國務卿蒂勒森2018年3月曾到訪非洲，但還沒結束行程就因國內的事情被特朗普通過推特“就地免職”。2018年底，美國發布了“新非洲戰略”，但未及實施其“設計師”、總統國家安全助理博爾頓便被特朗普趕出白宮。因此，蓬佩奧的這次訪問不僅是他的非洲“首秀”，也是美國開始加緊實施“新非洲戰略”的標志。

“美國優先”在非失人心

2018年底出臺的“非洲新戰略”也被國際社會稱為非洲版“美國優先戰略”，與奧巴馬時代的對非戰略宗旨（“幫助非洲實現其利益的同時實現自己的利益”）不同。新戰略強調在處理對非關系時“要把美國的需要擺在第一位”，經貿方面雖提出“繁榮非洲倡議”，但更關注所謂“對等”原則，著重推動非洲“降低貿易壁壘”，向美國開放市場，為美國工人創造更多就業崗位。安全上，雖然承諾協助非洲提升反恐和維護地區安全的能力，但也強調要減少美國負擔，削減在非駐軍，降低對聯合國維和行動的參與度，鼓勵非洲國家聯合、自主維護自身安全。“新戰略”也強調要改革援外體系，大幅縮減對非經濟援助，把經援作為戰略工具配合“大國競爭”加以使用，只援助“滿足美國附加條件的關鍵國家”。這份戰略其赤裸裸的單邊主義色彩令非洲各國不滿，就連美國國內研究非洲的戰略界人士也不怎么認同。

特朗普執政以來對非洲的一系列做法更是將“新戰略”的“美國優先”色彩表現得淋漓極致。特朗普剛一上任，便提出減少對聯合國非洲維和任務的支持，將美國在非執行反恐任務的部隊削減10%。擱置或廢除了奧巴馬時代“全球健康倡議”“未來糧食保障計劃”“氣候變化倡議”及“電力非洲”等與非洲經濟民生息息相關的援助計劃，表示不能容忍“無效援助”，要確保美國所有對非投入都“促進美國的利益”。簽署了兩份“旅行禁令”，限制部分國家公民入境美國，其中一半是針對非洲國家，2020年1月底又將尼日利亞、坦桑尼亞等四個非洲國家列入禁令名單，到此波及了約四分之一的非洲人口。近期特朗普又在公開講話中說了有損非洲國家臉面的話，還宣布削減對非援助預算，激起非洲各國新一輪反美情緒。

釋放“混亂信號”

蓬佩奧此次訪非就是在上述大背景下展開的，還有一個大背景便是中國對非洲影響力的進一步擴大，以及“一帶一路”建設在非洲的不斷深化。美國多家媒體評論道：“這是一次姍姍來遲的訪問，與其說是落實對非戰略的外交舉措，不如說是一次緊急滅火行動。”在塞內加爾，蓬佩奧表示美國“不會撤出非洲，有義務保護地區安全”，將和法國、西非國家加強多邊合作，共同應對薩赫勒地區的暴恐威脅。在埃塞俄比亞，蓬佩奧聲稱將對索馬里“青年黨”加大打擊力度。針對特朗普大搞貿易保護主義并長期忽視非洲所導致的美非貿易額持續下滑問題（2018年美國對非貿易額為610億美元，較2014年下降110億美元，僅為同期中非貿易額的30%），蓬佩奧會見三國商界領袖，表態將積極落實“繁榮非洲”計劃，推動美非經濟合作轉型。蓬佩奧也表示，將繼續提供必要援助以支持非洲的經濟發展和民主治理，向埃塞俄比亞的改革提供財政支持，還宣布向東非地區提供800萬美元的援助，以幫助有關國家抗擊蝗災。

非洲媒體普遍對蓬佩奧漠視饑荒、失業、貧困等非洲的真正重要問題感到失望。南非媒體發表題為《不要被美國的夸夸其談所迷惑》的評論文章，指出，特朗普政府“美國優先”的大方向沒有調整，蓬佩奧此訪對推進美非關系起不到實際效果。《華盛頓郵報》則以《美國在對非關系上釋放了“混亂信號”》為題評稱，蓬佩奧竭力修復特朗普執政以來受損的美非關系，并嘗試為非洲描繪“新的戰略愿景”，但特朗普的一系列做法明顯與這種愿景相悖，兩人很多說法自相矛盾，安撫非洲的效果并不明顯，非洲各國除了得到一堆“空頭支票”外，對美非關系的前景更感困惑。

逼非洲在中美之間“選邊”

美國2017年底出爐的新版國家安全戰略報告明確將中國視為戰略競爭對手，以此為基調全面調整全球戰略，突出“大國競爭”主線，對非“新戰略”便是其中一部分。“如何與中國進行大國競爭”成了美國對非戰略的首要問題，博爾頓在推出新版非洲戰略的演說中17次點名中國，誓言美國要與中國“爭奪非洲”，“新戰略”文本中也充斥著對中國的污蔑和偏見論調。過去一年多，蓬佩奧在多個外交場合向非洲喊話，指責中國在非洲推行“新殖民主義”和“債務外交”，挑撥非洲國家與中國的關系，要它們“遠離中國”、走西方發展道路。有非洲學者一針見血地指出：“美國的非洲新戰略名義上說的是非洲，實際上指向中國。”

蓬佩奧此次到訪的三個非洲國家都是中非合作“支點國家”——塞內加爾是西非法語國家的“領頭羊”，也是下屆中非合作論壇的東道國;安哥拉是非洲第三大經濟體、中國在非洲的第二大貿易伙伴，也是中國第三大原油供應國;埃塞俄比亞是非盟總部所在地，系中國在非洲的“全面戰略合作伙伴”。在啟程訪非前，蓬佩奧赴德國出席慕尼黑安全會議，在演講中高談“西方勝利論”，呼吁西方再次團結在美國的領導之下，捍衛西方意識形態和價值觀，贏得針對中國的新一輪戰略競爭。在非洲，蓬佩奧繼續做拼湊遏制中國“統一戰線”的無謂努力，大肆發表抹黑中國、挑撥中非關系的論調。他一路宣揚美國在非洲企業的“成功案例”，時不時地把中國在非企業拿出來作比較，渲染中美之間的“模式之爭”，還不忘重彈“債務陷阱”“中國企業搶走非洲人工作”等老調，宣揚“中國投資威脅論”，更將中國對非投資與意識形態相掛鉤，呼吁非洲警惕中國，說什么只有與美國發展經濟伙伴關系，非洲才能走向“真正的解放”。

在一個世界經濟全球化、國際政治多極化的時代里，開“兩極對峙”的歷史倒車是行不通的。蓬佩奧忽略的一個事實是：非洲對外部大國的戰略吸引力恰恰來源于其自身日益增強的戰略自主性和經濟政治實力。除了中美之外，歐盟、俄羅斯、法國、沙特、土耳其等全球、區域大國都更加重視非洲，非洲的選擇是多元的，中美只是這種多元選擇中的一部分。歷史上曾飽受殖民、冷戰和種族歧視之苦的非洲，再也不希望重新淪為文明沖突的棋子和大國競爭的角斗場。不拋棄冷戰思維、不正確認識非洲國家的心態和利益，美國的非洲“新戰略”就難以真正落地。