美國更改發展中成員名單意味著什么

周密

2020年2月10日，美國貿易談判代表辦公室（USTR）在美國聯邦公報上發布通知，重新列出美國《反補貼法》中發展中成員和最不發達成員清單。由于該清單中的發展中成員未包含中國，便有評論稱，美國擬將中國排除出發展中成員行列。那么，這個通知到底是什么來頭？是否意味著美國正式將中國排除出發展中成員之列？對我們的影響又有多大？

清單僅用于反補貼案件的處理進程

作為世界貿易組織（WTO）的主導方之一，美國在現有WTO規則體系的確定上有著重要的話語權。可以說，現有WTO的諸多規則體現了美國對國際經貿規則的判斷和意愿取向。WTO成立25年以來，以其成員方經貿合作環境的穩定性、包容性和有效性吸引了大量新成員，成為國際貿易的重要基礎。在規則體系設定之初，為了增加包容性，WTO專門確定了共同但有區別的待遇，為發展中成員和最不發達成員在一定程度上擴大權利、減少義務提供依據。

此次USTR調整發展中成員和最不發達成員清單，是美國在1998年頒布清單之后的首次調整。事實上，這個清單是有著非常明確的使用界限，也就是僅用于美國對WTO成員進行反補貼案件的處理進程。也就是說，根據該清單，美國商務部在反補貼案件的處理中，不會將中國作為發展中成員予以優待。

1986年9月?1994年4月，為推動更具全球性的WTO成立以取代1947年成立的關貿總協定，各成員完成了烏拉圭回合談判。作為談判一攬子協議的組成部分，WTO中包含有《補貼和反補貼協定》，用于規范各成員實施補貼與反補貼措施的行為。對于反補貼措施的實施，協議規定，各成員可以通過WTO的爭端解決機制采取貿易救濟措施，也可以通過該國自身的程序，以征收反補貼稅的方式得到救濟，二者雖可以同時進行卻不能重復采取救濟措施。美國國會因此修訂了其《反補貼法》，以處理WTO成員對美出口商品的補貼問題。同時，美國國會依據《1930年關稅法》，將認定WTO發展中成員和最不發達成員的權利賦予了USTR。時任美國貿易談判代表巴爾舍夫斯基在1998年公布了“臨時最終規則”，包含有關經濟體名單確定方法以及經濟體的名單。而此次美國貿易談判代表萊特希澤則直接廢除了上述“臨時最終規則”，宣布USTR將不再通過制定“規則”的方式公布清單，而是在需要修改清單的時候發通知，從而減少其調整國別清單的行政成本，這意味著清單將變成USTR又一項對外談判施壓的工具。

按照萊特希澤2月公布的清單，發展中成員共有36個，而在美國1998年公布的清單中，類似標準的經濟體有42個。看起來二者相差不多，但事實上，相比1998年，現在無論是WTO成員的數量還是貿易規模都要大得多，萊特希澤其實是對能夠享受相關待遇的經濟體進行了大幅壓縮。按照公告，此次USTR確定名單的考量主要有以下三類標準：（1）人均國民收入（GNI），（2）全球貿易份額，（3）其他因素。首先，USTR采用人均GNI指標，替代了1998規則中使用的人均國內生產總值（GDP），用以剔除高收入經濟體。要被列入發展中成員清單，前提是要滿足人均GNI低于12375美元。其次，列入名單的經濟體占全球貿易份額的標準從2%大幅下調至0.5%。公告聲稱，1998年規則以美國國會批準的《烏拉圭回合協議》以及《行政行動聲明》為依據，確定了2%的標準，但此次USTR卻公然背棄了對國際社會的承諾，認為根據2018年的數據，0.5%的標準更合適。其理由是只有少量經濟體能夠占到全球貿易額的0.5%，而這些經濟體中有不少是最富裕的經濟體。根據這一標準，很多發展中經濟體都將被視為富裕的經濟體。再次，確定標準更為隨意。USTR在1998年就將歐盟成員和經合組織（OECD）成員都排除在發展中經濟體之外，此次USTR在公布的清單中更進一步擴大了排除范圍。所有OECD成員和申請加入者都被排除出去，其中包括哥倫比亞和哥斯達黎加。此外被排除在名單之外的還包括：2007年加入歐盟的羅馬尼亞和保加利亞，以及所有二十國集團（G20）成員，其中包括阿根廷、巴西、印度、印度尼西亞和南非。更有甚者，在加入WTO之后未聲明自身是發展中國家的也都被排除，其中包括阿爾巴尼亞、亞美尼亞、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、摩爾多瓦、黑山、北馬其頓和烏克蘭。比對1998年USTR公布的發展中經濟體清單，仍然列在2020年清單中的只有22個經濟體，僅占原有清單數量的52.4%。不難看出，并非是這些被排除的經濟體取得了進步，而是USTR改變了標準。需要指出的是，中國在2001年加入WTO，1998年USTR中列出的發展中經濟體清單中沒有中國，2020年的清單中也不包括中國，因此并不能單以此次清單就判定美國做出了對中國發展中成員地位的實質性改變。

2016年3月1日，美國商務部在對原產于中國的冷軋板產品的反傾銷反補貼調查中作出傾銷初裁，裁定中國所有企業的傾銷幅度為265.79%。

由此產生的心理預期和規則影響不容忽視

不過，對美國想要將中國排除出發展中成員的判斷也不是空穴來風或杞人憂天。早在2019年7月，特朗普就簽署了“改革WTO中發展中國家地位的備忘錄”，指出全球最富有的十個經濟體中有七個、G20和OECD的共同成員有三個都自稱為發展中經濟體。該備忘錄以三大段篇幅專門論述中國的經濟體量和全球影響。為此，特朗普指示USTR采取行動，改變這一現狀。此次USTR調整判定標準和清單名錄，應該是上述備忘錄授權下的行動之一。此次清單說明的最后部分特別強調，由于1998年規則并未涉及非市場經濟體，但在喬治城鋼鐵案后美國已經修改了《反補貼法》，因此此次清單同樣包括非市場經濟體。這一聲明可以看做是美國在為其后續行動予以鋪墊。

清單調整的影響主要集中于反補貼案件。按照WTO協議，補貼是由某一成員方境內的政府或任何政府機構提供的財政資助。協議規定了各成員只能依據WTO的《補貼與反補貼協議》及農產品協議的規定發起并進行的調查來征收反補貼稅。協議特別規定，在補貼數量微小，或受補貼進口產品實際或潛在的數量、損害可以忽略不計的情況下，調查應立即終止。協議對發展中成員方專門有特殊和差別待遇。具體而言，對于WTO成員的補貼如果低于商品價格的1%，或者從該成員進口的商品量低于該類商品進口總量的3%（所有低于3%的成員進口量之和不超過進口該類商品總量的7%），則應該終止反補貼調查。如果是發展中成員，則上述兩項標準都相應更為寬松，可以享受“特殊而有區別的待遇”。

2006年12月，美國商務部正式發起對從中國進口的銅版紙的反補貼調查。此后，美國與中國的貿易摩擦顯著增加。對華產品濫用反補貼措施，嚴重影響了國際貿易秩序。2012年5月，中國就美國對華油井管、銅版紙、鋼制輪轂等22類產品反補貼措施向WTO起訴。WTO專家組和上述機構均裁定美國相關措施違反世貿規則，認為美國商務部并未充分證明相關產品的本土價格因政府干預等行為產生“扭曲”后果。此次USTR調整清單的前后，美國不僅均未給予中國特殊而有區別的待遇，而且在進行補貼幅度測算時還采取了第三國價格作為依據，導致結論更加不符合實際。

中美貿易的發展基于兩國市場和產業結構，由市場所決定。即便此次USTR的清單修訂對于中國對美出口的直接影響并不顯著，但由此產生的心理預期和規則影響卻不容忽視。如上所述，此次修訂體現的美國單邊主義行為模式將進一步影響各方對美國遵守國際規則的信心，這將對國際經貿秩序帶來更多的沖擊和負面影響。