PPP模式在基層實踐中的制約因素及應對措施探析

文｜馬崗然

（作者單位：山東省德州市平原縣財政局）

2013年審計署對全國政府性債務甄別后，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）提出修明渠、堵暗道。隨后黨中央、國務院在公共基礎設施建設等領域全面推廣PPP模式，財政部、發改委迅速行動，全國上下掀起了一場政府主導的PPP模式熱潮。在全國PPP項目爆發式增長的情形下，財政部辦公廳發布了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2014〕92號）為PPP模式的快速發展點了點剎車，要求嚴守“四個不得”、把握工作“四條線”、防止項目“四化”，給盛行于世的PPP模式降了降溫。就PPP 推廣的時機、PPP 認識高度、PPP 過程的財政約束等，無論是火熱期，還是降溫期，都給PPP 帶來了實施困難和落地實踐方面的問題。

“PPP”是Public-Private Partnership的縮寫，指公共部門通過與私營部門建立伙伴關系以更高效地提供公共產品或服務的一種交付模式，包括BOT、TOT、PFI、特許經營等。PPP 在本質上是公共部門由傳統方式下公共產品的提供者變為規制者、合作者、購買者和監管者，是管理制度的一種創新。

在國務院、國家發改委和財政部等上級政策的指引下，山東省德州市平原縣開始了對PPP模式的探索實踐。但在政策收緊、市場變化等因素影響下，呈現出較為艱難的推進狀態，納入財政部管理庫項目3個，總投資6.2億元，其中，已落地項目2個，總投資4.1億元。雖在政府和社會資本合作（PPP）模式上進行了有益的探索，取得了部分成效，但具體實踐中也遇到了較大的困難和問題。

一、PPP模式存在的困難及問題

1、思想認識不到位，注重建設，忽視經營設計。PPP模式，在學術界被作為改變政府管理職能、實現國家治理現代化的一種途徑，促進政府從公共產品的直接提供者轉變為社會資本的合作者及產品的監管者；在經濟界被作為深化市場經濟改革、探索混合所有制、提高市場運行效率的一個手段，講求以先進技術，提高項目經營效率，讓專業的人干專業的事；在財政界被作為構建現代財政體制的一步臺階，解決投資大小年、平滑財政支出、化解政府大投資與財政資金不足的矛盾。各級政府及項目主管部門沒有從體制、機制創新的高度去認識該模式，沒有在項目設計上去適應該模式，注重前期的項目建設，忽視關系項目健康續存的經營。具體表現，一是可研立項與PPP 實際不匹配?？裳薪洕б娣治鐾Ａ粼诤暧^層面，對微觀運營方面缺乏分析，沒有真正的站在市場的角度設計經營或者為經營預留操作空間，在項目用地、規劃等環節限制頗多，導致有較多收益的項目因無法突破方案而放棄部分經營內容。以國道改建項目為例，可研立項由項目主管單位組織開展，主管部門按照傳統模式，關注的重心完全在道路建設本身上，不會設計也不會投入精力設計加油站、充電樁、道路接駁中心及酒店、物流中心、大型停車場等在微觀上具有盈利能力、可以市場運作的特許經營項目。而這些項目若擇址正確、又善于經營，往往具有良好的收益，在覆蓋經營成本、獲取合理經營利潤后，仍有收益可以補貼道路投資。立項的缺位導致項目的經營缺失。二是地方政府注重PPP的融資功能。當前并且很長一段時間內，PPP 在地方政府以及部門眼中更被看做是融資工具，解決資金短缺，完成項目建設，推動經濟發展的工具，希望快捷完成，快速投入使用，關注項目運營質量少。

2、政策卡的嚴，功能定位死，變動空間小。PPP是更高級的投資模式，如果把PPP的投資模式比作3.0的話，傳統的施工總承包僅僅達到1.0，EPC模式帶有設計及設計優化可被視作2.0。在基層實踐中，投資建設模式往往直接由1.0 躍進3.0，無法放棄施工總承包的影子，即規劃、設計、圖紙、物料、人工費、工程量等等詳細投資金額。詳細的數據雖然保障了投資量，控制了實施機構的審計風險，但對實操的現實情況造成了不小的掣肘。這樣的功能定位就像“手銬”一樣，讓實施者越動越緊。另外，上級財政部門頻繁的“補丁”讓基層政府謹小慎微，項目建設卡的死、管的細。可以在學習泉州刺桐大橋啟示的同時，也多看看刺桐大橋帶來的優秀成果，前瞻性的設計優化、SPV 采用的工程建設單位和監理單位選擇模式、質量保證前提的工期壓縮、創新的銀行融資模式等等。PPP模式下，傳統投資的過程監管障礙已顯現。一是因PPP項目政府負有提供產品義務的特性，政府為既實現項目功能定位，又經得住審計審查，不得不“一廂情愿”地完成設計、選擇技術路線，然后報給社會資本方按圖索驥，束縛了社會資本方的能動性。二是日趨嚴格的政策讓地方政府無所適從。審計署解讀的財金〔2019〕10號文《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，無疑磨亮了懸在PPP面前的鍘刀，讓PPP的實踐者心生怯意。三是政策在云端，實施在人間。政策是好政策，但缺乏地氣，難落地或者落地難就需要再貼近地氣、貼近實操。

3、政出多門，鮮有兼容，基層財政苦不堪言。國務院2016年厘清發改委、財政部在PPP領域分工，財政部門統籌負責公共服務領域，發改委統籌負責基礎設施領域，但是，一直沒有明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”的范圍。一是兩部門因角色不同、立場不同、介入項目時間點不同，故政策制定重點不同。發改部門介入項目早，重視項目前期，注重規則制定；財政部門介入的識別階段，在項目立項之后，側重點在項目收入，最關心是政府付費或者政府補助，圍繞資金，更加偏重支出的合法性、合理性，項目財政支出對財政總預算的影響。二是財政部PPP項目管理庫設計復雜、包羅萬象，集萬千于一身。要求提供實施機構負責的幾乎所有資料，來佐證項目的真實、合法?；鶎迂斦块T人員少、力量弱，不得不分心協調各實施機構出具資料，應對管理庫不定期的信息調整和上級督導檢查。三是面對不斷更新的財政PPP 政策，財政部門也對項目指導乏力。在實際操作中還涉及其他較多部門，也帶來巨大困難。如：國資委要求央企在PPP項目融資上只提供股權內的融資擔保，銀保監會對央企的融資沒有對擔保做特殊要求，財政部要求政府方不得為項目融資提供擔保，那么金融機構風控要求的100%擔保如何滿足？

4、融資難度大，風控管理嚴，社會資本望而卻步。按照PPP 理論設計，PPP 合同約定的未來收費權或收益權質押完全可以進行金融機構融資，但現實情況是，沒有一家金融機構可以通過放款審核。目前，項目融資受金融信貸政策和省級金融機構風險控制影響巨大，能影響項目的死生，甚至能影響社會資本方的存續。如：東方園林在PPP項目上的跑馬圈地、迅速擴張，銀行融資難度大，金融市場求穩，公司發債、融資無人響應，給上市公司帶來不小的危機。山東省德州市平原縣石濟客專平原東站配套基礎設施建設項目社會資本方在2017年中投標時金融機構愿提供融資服務，到SPV公司組建后卻沒有合適的金融產品，不得不采用股東借款的方式籌集建設費用。平原縣市民文體活動中心項目當前也存在融資困難，某行山東省分行不僅要求PPP 合同應收賬款質押，又要求提供貸款全額擔保，還需要不低于建設期本息20%金額的資產擔?；蛲冉痤~的存單質押，無疑給項目融資雪上添霜。

5、咨詢機構水平參差不齊。自PPP 推廣以來，咨詢機構快速擴張，導致其所提供的服務良莠不齊。咨詢機構是PPP項目的重要參與方，其優劣將直接影響項目的推進速度和項目質量，優質的咨詢機構具有良好的溝通關系處理能力、專業素質能力以及項目策劃能力。專業素質能力主要體現在調研能力、評審組織和專家人脈構建、責任感、臨時事件處理能力、項目經驗、情商等方面。項目策劃能力則重點包括政府內部流程處理、確定實施機構和政府內部決策機制、社會資本方的能力、項目特性、政府需求、績效考核、工程建設需求、項目回報機制及調價機制、項目風險劃分、合同體系設置、財務測算試錯、資格預審、招標條件設置、項目交易邊界條件及保留談判缺口等核心點。當前，很多咨詢機構策劃能力和服務水平并沒有隨著項目的廣泛開展而大幅提高，不能掌握項目建設邊界和運營條框，策劃能力相對缺乏，見識和創新力不足以支持項目整個合作期。

二、PPP模式意見建議

1、加大宣傳教育，提高思想認識。加強學習，提高認識，是個老生常談的措施，但又有多少人能夠摒棄浮躁，放下手機，真真切切地聽專家講上一堂課，踏踏實實地和學員討論理解收獲。雖然政府也組織了很多培訓，但多是宣傳，而且很多人“四十以后不學藝”，很少有人真正理解PPP的內涵和精髓，錯誤以為PPP是萬能鑰匙，反正地方政府沒錢但要上項目，就像搞運動一樣推PPP。推廣PPP模式是黨中央、國務院作出的一項重大改革創新舉措，應切實加大宣傳教育，讓PPP模式宣傳教育進黨校、進政府、進主管部門、進企業、進高校，多種形式的開展宣傳，大辯論、政府培訓+社會培訓等。通過系統的學習，改變認知，PPP不是讀作“3P”，不是融資。深刻認識PPP，發揮PPP 三個作用。一是效率工具，提質增效，讓專業的人做專業的事。二是改革工具，使PPP 既在公共服務創新方面發揮作用，同時發揮PPP 改革的工具牽引各方面體制機制變革的重要作用。三是治理工具，處理政府和市場共治這種新的治理模式，是深化改革、政府簡政放權、放管服的要求賦予PPP 特定的使命。政府部門要增強政治意識和大局意識，統一思想、各負其責、互相協作、密切配合。

2、加強頂層設計，統一政策指導，明確各自分工。PPP項目也屬投資項目，項目的建設實施涉及政府內三類職能部門“實施機構+發改部門+財政部門”，涉及兩個市場“社會資本+金融機構”。建議分工不分治，取消“發改/財政”雙軌制，縮小部門分歧鴻溝。發改部門負責項目規則制定，實施機構依據規則組織項目開展，財政部門負責核定付費，其他由市場資源自由配置。在投資領域發改部門和實施機構更為專長，在PPP 投資上專門設定新增指標讓發改部門約束實施機構，達到規范實施的目的；財政部門每年根據總決算及財政經濟發展規律，設置財政承受能力紅線；實施機構在財政付費紅線范圍內、規范實施框架內依法組織項目運行，依據項目運行質量申請財政支出。

3、加快PPP 立法，保障合作雙方權益。PPP是引入鯰魚效應的方法，需要與綜合配套改革統籌考慮。PPP 實踐中存在各種法律沖突和法律缺位，隨著市場規模擴大而日趨嚴重，可能造成潛在的重大經濟損失和社會矛盾，亟需立法紓緩矛盾，建規立制。明確行業范圍及概念定義，有效解決現存的土地政策、競爭程序、合同法律屬性、部門分工協作、以及中介機構地位與角色等等問題。

4、活躍金融市場，制定PPP 金融產品。PPP項目的建設期核心仍然是融資，能夠走到成立SPV的合作方沒有任何一方希望項目停下來，但金融機構對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，國際上通行的有限追索項目融資在國內更是難以實現，故在東方園林事件中，我們清晰的看到資金是項目“蹬羚”的關鍵。建議金融監管及金融機構設計專門的PPP 金融產品及風險控制規范，避免同樣的項目在河北省能融資，在山東省不能通過風控審核。

5、明晰部門內職責，確定工作流程。財政部是職能分工較多的部委，由于PPP 專業性強、政策約束多，財政部門自上而下專門成立了PPP 管理中心，負責政策研究、咨詢培訓、能力建設、政策指導等。PPP項目的實施，管理中心幾乎全程參與付費前的項目實施，按照部門預算管理規定，付費核算的管理科（處、司）應該是實施機構預算審核科（處、司）。各地財政部門內部分工不統一，工作流程不統一，導致付費核算管理科各異。建議自上而下明晰分工，確認交接時點，理順工作流程。

群策群力，必能行穩致遠。PPP 涉及政府多部門，如國務院法制辦、發改委、財政部、自然資源部、住房和城鄉建設部、交通部、生態環保等；PPP 干系人眾多，除了政府，還有投資者、金融機構、咨詢、律師、學者，以及特別重要的公眾；PPP 涉及學科極廣，主要有公共管理（特別是財政管理）、法律法規合同、金融財務會計稅務、工程與管理等，既有實務也有學術。認準一個目標，整合各方力量，為PPP 保駕護航，行穩致遠。