邊境少數民族地區教育脫貧攻堅政策實踐與效能研究

摘?要：邊境少數民族地區能否順利脫貧是我國脫貧攻堅取得全面勝利的關鍵環節，也是國家安全、區域經濟發展與社會和諧的重大議題。地形地貌限制、機會與資源有限且分配模式相對固化是其貧困文化的內核。本研究以云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景頗族自治州兩個邊境少數民族地區的教育脫貧攻堅政策實踐為例，闡釋了邊境少數民族地區的貧困特征與特殊挑戰，從杜絕因學致貧、阻斷代際貧困、促進民族團結、輻射邊境教育等方面分析了教育脫貧攻堅政策的效能，并指出教育脫貧攻堅政策的設計與實施基本是按照教育外部因素和內部因素兩層邏輯展開。

關鍵詞：邊境少數民族地區;教育脫貧攻堅;政策實踐;政策效能

中圖分類號：G40-011.8?文獻標識碼：A?文章編號：1674-7615（2020）01-0048-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2020.01.008

A Study on the Policy Practice and Effectiveness of Poverty Alleviation through Education in Border Minority Areas

YANG Shuhan

（Faculty of Education， Yunnan Normal University， Kunming， Yunnan， China， 650500）

Abstract：Whether border minority areas can successfully eliminate poverty is a key factor for Chinas efforts to completely win the battle against poverty. It is also an important matter of national security， regional economic development and social harmony. Terrain and landform constraints， limited opportunities and resources， and relatively solidified distribution models lie in the core of its poverty culture. This study focuses on crucial education poverty alleviation policy practices in two border areas inhabited by ethnic minorities in Yunnan Province， one is Nujiang Lisu Autonomous Prefecture and the other is Dehong Dai and Jingpo Autonomous Prefecture. This study further elaborates on the characteristics of poverty and the special challenges that minority groups in those areas are facing. The effectiveness of poverty alleviation policy through education is analyzed from the perspectives of avoiding poverty caused by being educated， blocking the inter-generational poverty， promoting national unity， and radiating the policys influence on ethnic minority education in border areas. The study concludes that policy design and implementation should be logically based on both the external and internal factors in education.

Key word：border minority areas; poverty alleviation through education; policy practice; policy effectiveness

20世紀以來，我國的扶貧對象和扶貧范圍先后經歷了從貧困地區、中西部地區到“三區三州”（西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州、甘肅臨夏回族自治州）深度貧困地區不斷精準的過程，扶貧方式的演變與升級經歷了“救濟式扶貧”——“開發式扶貧”——“多維內生式扶貧”三個階段，強調教育扶貧“授人以漁”的功能，并引導通過扶智和扶志防止返貧[1]。2018年1月15日，教育部和國務院扶貧辦聯合印發《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）》，計劃用3年時間，聚焦深度貧困地區教育扶貧，以“三區三州”為重點，以補齊教育短板為突破口，采取超常規舉措，推動教育新增資金、新增項目、新增舉措進一步向“三區三州”傾斜，切實打好深度貧困地區教育脫貧攻堅戰[2]。隨著國家扶貧戰略目標的不斷深化，邊境少數民族地區逐步成為了教育脫貧攻堅的焦點。

一、邊境少數民族地區脫貧攻堅的歷史進程與戰略意義

邊境少數民族地區產業基礎薄弱，集體經濟發展不足，集中體現在農村二、三產業。同時，受山地多、耕地少的自然條件限制，傳統種養殖業往往難以成為邊境少數民族地區的支柱產業，因而成為了我國扶貧攻堅的重點區域，并一直得到國家扶貧政策的傾斜和關注。

1980年3月在北京召開的第一次西藏工作座談會，中央以援建項目為主要形式，開創了針對少數民族地區的協作扶貧模式;1983年1月，國務院批轉《關于經濟發達省、市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要的通知》，引導經濟發達地區對少數民族地區進行對口支援[3]; 1996年7月，國務院發布《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告的通知》，圍繞《國家八七扶貧攻堅計劃》制定的目標，通過一系列傾斜性政策，進一步擴大經濟發達地區與少數民族地區協作扶貧的規模;2012年3月19日，國務院扶貧開發領導小組辦公室發布了《國家扶貧開發工作重點縣名單》，包含全國592個貧困縣，其中，新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、廣西壯族自治區等民族自治區的貧困縣有94個，占比16%，少數民族自治縣為62個，占比11%;2016年9月23日，國務院發布《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，將貧困人口集中的中西部少數民族地區列為國家扶貧開發的重點之一[4]; 2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，把扶貧工作聚焦到“三區三州”以及貧困發生率超過18%的貧困縣和貧困發生率超過20%的貧困村[5]。

截至2016年，民族八?。▍^）（寧夏、廣西、新疆、西藏、內蒙古、貴州、云南、青海）共有農村貧困人口1 411萬人，占全國農村貧困總人口的32.5%;同年，民族八?。▍^）有402萬人脫貧，占全國脫貧人口的33%;貧困發生率較2015年的12.1%下降了2.7%，但與全國平均的貧困發生率相比，民族地區仍高出4.9%。2016年，民族地區農村居民人均可支配收入達9 577元人民幣，較2015年增長7.4%，與全國平均水平的相對差距明顯縮小[6]。盡管取得了不錯的扶貧成就，但必須正視的是，我國少數民族地區是貧困易發區域，而且民族八省（區）剩下的1 411萬農村貧困人口多數分布于深度貧困地區。其中，邊境少數民族地區成為突出板塊，較一般的貧困地區而言，自然條件更惡劣，扶貧難度更大，同時受民族文化與地方風俗的影響，邊境少數民族貧困人口的觀念轉變不易，使得扶貧工作更為復雜。因此，邊境少數民族地區的脫貧攻堅任務艱巨、形勢嚴峻。盡管是脫貧攻堅的“難中之難”，但立足于國家安全、區域經濟發展和社會和諧的訴求，邊境少數民族地區能否順利脫貧具有重大的戰略意義。

二、邊境少數民族地區的貧困文化內核

扶貧工作的理性起點在于深刻理解“為什么會發生貧困”以及“為什么難以改變貧困面貌”，這需要綜合分析當地的地理特點、歷史淵源、社會結構和文化傳統。美國伊利諾伊大學人類學教授、美國人文與科學學院院士奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）研究貧困文化后發現：人們對于貧困容易形成消極的刻板印象，例如“窮人改變貧困的決心不夠”“窮人除了愛與祈禱什么都做不了”“貧窮會造就卑微”等[7]。在我國的扶貧工作進程中，也常見一般化地將貧困歸因為窮人個體和文化的責任，認為懶惰、愚昧是致貧的主要原因，普遍對貧困人群形成“等靠要”的刻板印象[8]。事實上，邊境少數民族地區的地形地貌限制、機會與資源有限且分配模式相對固化才是其貧困文化的內核。

1.自然條件限制導致深度貧困

邊境少數民族地區貧困人口分布多呈現大分散、小集中的特點，貧困群眾主要以居住在遠離城鎮、高海拔山區、半山區和地處邊境一線的少數民族為代表，且多數是“直過區”（建國初期從原始社會直接進入社會主義社會的地區，整體貧困程度較深）民族，絕大多數貧困戶集中在位置偏僻、交通不便、信息閉塞、資源匱乏、條件惡劣、飲水困難、耕地稀少的自然村，基礎設施落后致貧，從一定程度上限制了貧困人口的發展。因為地形地貌的限制，邊境少數民族地區難以形成規模產業，穩定的、高質量的就業機會較少，農村農產品附加值低、品牌效應空白、抗風險能力和市場競爭力弱，農民增收難的現象突出。另外，云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景頗族自治州的邊境村寨與緬甸地塊交錯相連，周邊環境復雜，為毒品滲透危害公眾提供了“鉆孔”的便利，部分邊境少數民族因吸毒致貧。

2.利于合理分配機會與資源的社會制度建設是脫貧難點

誠然，實現脫貧的目標需要激發個體的主觀能動性，個體的積極努力才是扶貧充分發揮“造血”功能的關鍵所在。然而，個人努力只是獲得財富的必要條件，并非充分條件。在財富、資產、教育和機會等方面存在巨大差異的背景下，社會制度是否健全對貧困具有決定性影響。邊境少數民族地區的“窮人”，因為學歷差距和閱歷差異，長期處于信息差的峰值，無論選擇就業還是創業，都難以和其他人競爭。在機會與資源有限且分配模式相對固化的前提下，窮人和富人在同一起跑線變得越來越難，窮人依靠個人努力致富的難度也越來越大?，F如今，脫貧攻堅真正的難題正是在于如何建立一個利于合理分配機會與資源的經濟社會制度。我國在易地扶貧搬遷中針對貧困戶的“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）、“三保障”（義務教育、基本醫療、住房安全有保障）就是從制度上消除貧困的具體案例[8]。制度的不斷健全能夠帶來希望、凝聚民心，讓脫貧攻堅的目標不再只是數字，而是為個體與家庭提供更多的可能性，真正激發群眾愿意主動改變貧困面貌的內在動力。

三、邊境少數民族地區教育脫貧攻堅政策實踐

扶貧必扶智，擺脫貧困需要智慧，而教育是培養智慧的根本，教育是拔窮根、阻止貧困代際傳遞的重要途徑。2015年全國兩會期間，習近平總書記在參加代表團審議時指出：“扶貧先扶智，絕不能讓貧困家庭的孩子輸在起跑線上，堅決阻止貧困代際傳遞?！盵9]得益于國家政策的導向以及地方政府的有力落實，邊境少數民族地區一直都把教育脫貧攻堅作為扶貧工作的重心，根據學前教育、義務教育、中等職業教育、普通高中教育和高等教育的發展目標與個體需求實施精準教育扶貧，并探索建立了因地制宜、因事制宜且具有推廣意義的教育脫貧攻堅政策體系。

2.阻斷代際貧困

父母傳遞給子女的不僅是生理特征，各種社會特征如教育成就、社會地位等也存在代際傳遞的現象[16]。研究發現：中國農村家庭子輩收入向上流動困難，存在嚴重的貧困固化現象[17]。教育扶貧的優勢往往是通過個人延伸到家庭，有效地避免貧困的代際傳遞。公辦中等職業學校實施免費教育對于貧困家庭的學生比較有吸引力，借助東西部扶貧協作、校校合作的平臺，邊境少數民族地區越來越多的適齡學生選擇“走出去”，到區域內的經濟政治中心（邊境民族自治州的州府所在地）或者省內外發達地區（例如珠海市）就讀中等職業學校或者實習，依托跨區域校企合作帶來的就業機會，基本實現了“上學一人、就業一個、脫貧一家”的目標，增加收入的同時也擴展了自己的視野和閱歷，有效阻斷了貧困的代際傳遞，改善了家庭貧困狀況，也更新了家人們對教育作用的理解，基于事實從“教育無用”轉向“教育有用”。

3.促進民族團結

云南是全國少數民族種類最多的省份，除漢族以外，人口在5 000人以上的世居少數民族有25個。其中，白族、哈尼族、傣族、傈僳族、佤族、拉祜族、納西族、景頗族、布朗族、普米族、怒族、德昂族、獨龍族、阿昌族、基諾族等15個民族是云南特有的少數民族。全省總人口4 450萬，其中少數民族人口1 495萬人，僅次于廣西，居全國第二，占全省總人口的33.6%[10]。2015年1月，習近平總書記在云南考察調研，把“努力成為我國民族團結進步示范區”作為云南未來發展的定位之一。為了吸引更多的貧困學生選擇中等職業教育，德宏州瑞麗中等職業學校每學期都會打開校門，展示各專業學生利用選修課現場制作傣族、景頗族、傈僳族、阿昌族等少數民族服飾、配飾、挎包、坐墊等，而且決不局限于本民族學生只制作本民族的物件，教師在課程安排、制作內容方面會有計劃地讓每一位同學深度接觸和制作多民族服飾或配飾，并組織學生在制作之后闡述各自心得，從而讓學生在制作、交流過程中體會不同民族文化。開門展示、促進交流的舉措，豐富了校園文化，展示了學校的專業實力，積極塑造了職業教育的社會認知，也深化了各族學生對不同文化的感性認識，潤物細無聲地促進了民族團結。

4.輻射邊境教育

我國共有2.2萬公里邊境線，其中有1.9萬公里為少數民族地區，占比86%[18]。而且，云南是全國邊境線最長的省份之一，有8個州（市）的25個邊境縣分別與緬甸、老撾和越南交界。中緬、中越、中老國境線共計長達4 060公里;邊境一線共有8個州（市）25個縣（市），邊境總人口達564.6萬，占全省總人口的13.6%，有16個少數民族跨境而居。邊境少數民族地區的教育往來一直都非常頻繁，而且我國邊境學校的包容性隨著國家的經濟實力提高也在日益增強。以瑞麗中等職業學校為例，學校地處中緬邊境，立足國門，面向緬甸主動輻射職業教育資源，每年都為緬甸培養了大批中等職業人才。在招生方面，緬籍學生可獲得國家中等職業教育免學費補助資金2 000元/生/年，同樣享受我國對中等職業教育學生免學費政策，吸引了不少緬甸籍學生主動選擇到學校就讀，截至2017年12月，學校共有緬甸籍華僑學生55人;在師資建設方面，學校從2016年開始招聘緬語教師，并納入國家編制序列;在專業設置方面，學校于2011年秋季開始正式設立旅游外語（緬甸語方向），從而更好地服務于邊境的經濟社會發展，也在邊境地區生動地展現教育扶貧的“中國經驗”，逐步形成區域的教育高地。怒江州西鄰緬甸，面臨著邊民回流的特殊挑戰。邊境民眾一般都因為政策利好在邊境自由流動，而邊境少數民族地區教育脫貧攻堅政策的資助力度較大，有力地吸引了很多邊民回流到我國境內，只要配套落實相應的戶籍管理制度和動態監測機制，將對我國邊境安全產生積極而深遠的影響。

五、結語

總體上，邊境少數民族地區教育脫貧攻堅政策體系的設計與實施，基本是按照教育外部因素與教育內部因素兩條政策邏輯展開。從教育外部因素來看，一方面需要閱讀和理解當地的貧困文化，從根本上找準貧困的成因，正視當地自然條件對于經濟、社會、教育發展的客觀限制，從而避免在脫貧攻堅過程中發生只關注達標與否而不符合實際需求的資源浪費，從而減少或杜絕決策失誤的風險;另一方面，堅持公平導向，不斷健全社會制度建設，基于成功經驗和客觀事實，引導和塑造社會認知，讓每一個人、每一個家庭、每一個村落都相信個體的主觀努力能夠改變貧困的面貌，以此深刻扶志，從本質上鞏固脫貧攻堅的成果。從教育內部因素來看，教育脫貧攻堅首先是保障教育機會，例如各個學段資助貧困家庭的學生，通過免除學費、發放助學金和獎學金、補貼生活費等方式保證其就學無憂;其次是提升教育質量，例如名校結對幫扶弱校、組織開展教師培訓，都是關注教育質量提升的舉措;再次是增強教育服務能力，例如通過職業學校開展區域合作、校企合作，創造更多優質、穩定的就業機會，以增強教育服務個體成長和地方產業發展的能力;最后是強化教育反哺能力，例如本地學生畢業后若選擇回歸家鄉工作可享受就業優先的政策待遇，尤其是愿意深入偏遠地區的畢業生，可以適度降低就業門檻，并給予必要的獎勵與補助。至此，當教育外部與內部都順應發展規律，形成了良性循環，教育脫貧的個體效益和社會效應才能有機統一，也才能有效避免脫貧后的返貧現象，從而真正取得教育脫貧攻堅的全面勝利。

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（責任編輯：楊?波）