城鄉社區協商治理居民主體主導作用調查

曹宇鑌 朱海倫 林萍 楊豐華 賴靜 賈晶

[提要] 社會穩定的重要環節在于社區協商民主有效。然而，現實觀察的結果是社區協商普遍有效性不足，居民主體參與度低。再聚焦于社區協商中居民主體參與，究竟在其中還存在著什么問題，又是什么因素導致。本文著重于劃分社區民主協商制度的參與主體（居民、社區干部、基層政府黨組織）以及整個運行程序進行陳述。本研究一定程度上拓展協商民主理論在基層治理研究中的解釋力，也為新時代地方政府完善基層協商民主制度，實現城市社區精準治理提供新的改進方向。

關鍵詞：居民主體;社區協商治理

基金項目：嘉興學院SRT資助項目：“城鄉社區協商治理有效性實現路徑研究”（項目編號：8517193111）;浙江省民政政策理論研究規劃課題：“城鄉社區協商治理有效性實現路徑研究”（課題編號：ZMJF201930）

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年12月25日

一、調查背景

2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》，從有效化解基層治理面臨的挑戰、維護基層廣大群眾的民主權利、促進基層民主發展的高度，進一步明確了城鄉社區協商的基本原則、目標任務、制度建設和能力提升等重點內容，從而為我國基層民主突破性發展創造了新的機會和窗口。2019年，無論是中央人民政府工作報告提出的“加強和創新社會治理。推動社會治理重心向基層下移，推廣促進社會和諧的‘楓橋經驗，構建城鄉社區治理新格局”要求，還是浙江省人民政府工作報告提出，“加強鄉村治理。完善自治法治德治融合的鄉村治理體系，深入實施萬村善治示范工程”的目標，其本質都是要求提升基層社會治理的有效度。

而在城鄉社區民主協商發展過程中，普遍都暴露出社區居民參與度不足，居民參與積極性還有待提高;同時，在一些民主協商程序上，對于保證社區居民的利益方式方法仍存在不足。這一系列問題大大影響到制度的科學運行。于是，如何保證民主協商過程中正確發揮居民的主體主導作用，確保居民主體有效參與，是民主協商制度發展的重中之重。

二、發展現狀

（一）民主協商整體程序有待優化。社區協商民主實踐中其程序并不完善。排除各地獨具特色的協商民主工作模式的具體形式而言，人為地操縱協商議題的選擇、協商主體的確定及協商共識的形成等各環節，使協商程序流于形式化，難以保障居民主體的有效參與。對造成程序不完善的原因，有研究認為有協商組織者“源自思想認知上的扭曲”。這既可能因為控制需要，協商組織者在確定議題等環節上不考慮群眾利益訴求，控制協商過程，也可能迫于工作體制的約束，協商組織者把本不需要協商解決的問題納入議題。同時，參與社區協商個體基于明哲保身的心理，也會主動迎合他人或直接放棄，導致協商流于形式、協商內容不能體現公眾真實的利益訴求。社區協商民主缺乏合適的溝通平臺，導致利益群體在政治或觀念中處于不平等的地位，嚴重阻礙了交流。

（二）政府黨組織抱有傳統的行政觀念，未能明確自身職能。現如今基層政府及其黨組織對民主協商制度抱有高度積極的態度。然而在制度運行過程中，基層政府及黨組織的強勢地位和傳統觀念也是影響居民主體參與有效性的重要方面，這反映出在制度的運行中：如“基層政府及基層干部依然習慣于命令式的工作方式;在推進社區協商民主工作時，缺少協商意識、拒絕與社區自治組織及時交流、溝通交流，將協商民主視為一項任務，采用慣有的目標分解與責任分攤等方式”;或抱有形式主義，搞面子工程。

（三）居民參與度不高，民主協商面臨不平等挑戰。居民的參與意識不足成為實踐中的問題的重要方面。經過調查，從社區干部角度來看，認為社區居民對于現有社區民主協商制度多數抱有積極態度。但是仍然有不少社區干部認為其對制度持非積極態度。然而就其實踐行為而言，居民的積極性又再次下降：即使居民群體大多對制度抱有積極性，但是一旦讓其投入實踐，行動卻難以同態度匹配。

作為一種現象，參與意識不足表現在不同主體的參與過程中。從居民來看，代表選舉時放棄選票、隨意填寫選票。從年齡段看，不同的主體表現也存在差異，時間、知識水平和健康是差異產生，而這些也大大影響了居民參與的有效度。如“青壯年住戶經濟壓力大、長期忙于工作，不僅沒有意愿參加社區協商會議，而且也沒有時間與各利益相關方溝通;而留守在家的老年人則局限于其知識水平以及身體狀態等一系列不利因素難以參與何況積極參與。而且，這也預示著社區協商面臨來自社會不平等的障礙。這種不平等包括其機會的不平等、資源的不平等、知識實踐能力的不平等。

（四）社區干部參與狀態一般，缺乏同居民的雙向溝通。我們將社區干部同社區居民對于協商活動的態度并列，即使社區成員大多明顯比居民更抱有積極態度，但是其中仍然存在相當百分比非積極群體。（圖1）

對于社區干部的參與，我們也有所收獲。（圖2）

就現狀來看，社區干部一定程度履行了自身的義務。但僅有半數不到的干部從發表的意見中獲得了反饋，并進行了交流。甚至存在數量不小的干部并未發表意見。就該情況而言，除去居民的參與態度，居民委員會作為社區自治組織雖然作為推進社區協商工作的重要主體，但是在實際工作中也存在選擇性的執行或不執行的行為。而造成這種情況的原因既有社區干部意識問題，也有客觀條件問題。如，“有的社區干部不能充分認識協商民主的積極意義，完全憑借個人意志決定是否開展社區協商;有的社區干部認為協商民主既費時又費力，不具有可操作性，直接拒絕落實社區協商民主。另外，社區還要完成上級政府部署的眾多工作，即便是社區干部有很強的協商民主意識，也很難集中大量的時間和精力推進社區協商。”

三、幾點建議

（一）加強居民制度理解，培育居民相關素養，引導居民參與協商。居民傳統的政治觀念（如：諸如克己、順從、依附、畏權、期盼清官、不愿打官司等）對于其參與民主協商有不小的消極作用。比如一些居民在對其態度上表現得很積極，然而在行為上卻比較懈怠;或是當基層政府進行過度干預，直接安排的時候，傳統觀念也會促使居民去順從。對于這些情況，要更多地去加強居民的制度理解，提高居民的相關素養。讓居民在正確認識自身的主體地位，更理智地去參與協商。

（二）培育居民的社區歸屬感，提高居民的收獲感及其幸福感。培育居民社區“主人翁”意識，促使其自發地當家作主。一是要做到良好地輿論宣傳，加強居民的參與積極性，充分發揮居民主觀能動性;二是豐富組織參與形式，拓寬居民協商參與渠道，要讓居民多層次多方面參與。

（三）基層政府積極引導，明確職責。在更改居民的傳統政治觀念的同時，更重要的是基層政府職能的轉變。正如有學者所言，當今中國的民主，在很大程度上是執政黨和政府推動的結果，而不是公民的自主性訴求。在民主意識的缺失的現階段，引入和倡導協商民主，可以避免動員型被動式政治參與的弊端。對話過程能夠為社區治理帶來很多好處——就切身利益進行建設性交流，誠實傳遞思想，注意傾聽并理解他人。而作為多元對話一方的政府，不是普通的參與成員，而應該是協商民主的條件創造者、多元民主的協商組織者、民主程序的制定者以及協商結果利益實現的保障者。

（四）實現居民參與制度精細化。實現居民參與社區協商民主制度精細化主要包括兩層含義：一是把廣大居民參與社區協商民主的合理要求從保護居民憲法權益的角度以合法的、居民認同的法律、制度規范確定下來，并使之逐步完善的過程;二是通過提高居民自身政治素質，促進居民參與社區協商民主的制度意識由剛性的外部約束內化為處于維護于其權益需要的廣大居民個體內心固有的自覺意識和行為的過程。

主要參考文獻：

[1]楊倩倩.城市社區協商民主制度化發展的困境與出路[J].法制與社會，2018（16）.

[2]張含英.城市社區協商民主實踐的現實困境與化解路徑[J].世紀橋，2016（6）.

[3][澳]約翰·S.德雷澤克.協商民主及其超越：自由與批判的視角[M].丁開杰等譯.北京：中央編譯出版社，2006.

[4]陳景嶺.城市社區“善治中的政府責任”——基于協商民主理論[J].生態經濟，2008（10）.