SWOT視角下我國養老機構建設項目PPP模式分析

盧玲嵐

【摘 要】自我國進入老齡社會以來，養老需求與養老機構供給不足的矛盾愈發突出，為解決這一普遍現實問題，我國養老機構PPP模式應運而生。文章利用SWOT模型，分析當前我國養老機構PPP模式下的外部機會與威脅，以及自身優勢和劣勢，并根據不同的組合，提出了相應發展戰略和應對措施，為我國養老機構PPP建設提供參考。

【關鍵詞】SWOT模型;養老機構;PPP模式

【中圖分類號】D669.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）12-0237-03

據資料顯示，我國現有老齡人口數量是同期歐洲老齡人口的總和。作為世界上唯一老齡人口過億的國家，2020年底這一數字預計達2.4億。專家研判，2050年，這一數字將攀升到4.8億。屆時，我國將成為重度老齡化國家。為此，我國黨和政府對人口老齡化問題高度重視。2015年11月11日，李克強總理主持召開國務院常務會議，就人口老齡化問題提出發展醫養融合、鼓勵社會資本投資建設醫養結合機構、強化政府政策支持3項內容。2017年，黨的十九大報告指出，“積極應對人口老齡化問題，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”[1]。目前，我國養老機構市場仍處于分散狀態，其發展面臨系列問題，已不能適應新形勢下社會發展需要。對此，本文擬通過SWOT模型研究養老機構PPP模式，分析其內部優勢和劣勢、外部環境機會與威脅，并綜合分析，力求找到新的發展方案。

1 PPP模式相關理論

1.1 PPP模式基本含義

PPP（Public Private Partnership）是公共私人合作的縮寫，簡稱PPP模式，是指政府機構與民營企業之間，建立一種以共同完成公共基礎設施建設的長期合作關系。

1.2 PPP模式特征

（1）伙伴關系。伙伴關系的形成，最核心的部分在于公共部門和民營企業存在共同目標：都希望能在具體合作項目上達到最優質服務，同時利用最少的資源。

（2）利益共享。利益共享除了指共享PPP項目的社會成果，還包括讓參與者們都獲得長期、平穩的收益，而其中的參與者主要指政府部門和民營企業。

（3）風險共擔。在PPP模式中，公共部門與私營部門合理共擔風險，這是PPP模式區別于其他融資模式的顯著特征。

1.3 PPP模式類型

廣義的PPP應用于項目的運作模式主要包括以下幾種。

（1）BOT（建造-運營-轉移）模式。BOT是指民營企業被授權在一定的時間范圍內籌資、設計、建造和運行基礎設施，在項目到期后，將經營權轉交給公共部門的一種合作關系。

（2）DB（設計-建造）模式。DB是指民營企業的合作伙伴設計和制造公共基礎建設，以滿足政府部門的項目要求，政府支付固定價格，雙方承擔價格變動風險。

（3）BOO（建造-擁有-運營）模式。BOO是指政府特許民營企業籌資、建立某產業項目，永久擁有運營權，但政府部門只對此進行持續的監管。

1.4 PPP模式意義

政府機構通過和民間資本建立的這種合作關系，會給基礎設施建設及公共服務領域帶來很大的作用。在這種模式下，民間資本通過招標獲得項目，自行進行融資建設，建成后在政府扶持下運營以獲得投資收益，而政府部門在這個過程中，主要是對由民間資本所建設的養老機構的質量和提供的服務質量進行監督，確保實現公共利益最大化。一方面政府可以減少資金投入，緩解資金壓力;另一方面民營企業可以獲得穩定的投資收益。

2 SWOT分析方法概述

2.1 SWOT含義

SWOT分析是一種綜合考慮企業內部的優勢（Strengths）、劣勢（Weakness），外部環境的機會（OpPortunities）和威脅（Threats）進行系統評價，從而選擇最佳經營戰略方法。因此，SWOT的分析作用在于評價企業的優勢和劣勢，并判斷企業的機會和威脅，做出戰略決策，實現企業資源配置的最優化。

2.2 SWOT組合類型

SWOT分析有4種不同類型組合：優勢—機會（SO）組合、劣勢—機會（WO）組合、優勢—威脅（ST）組合和劣勢—威脅（WT）組合。

優勢—機會（SO）戰略是一種發展企業內部優勢與利用外部機會的綜合戰略，這是所有類型中的最佳戰略。該戰略產生的條件是當企業具有某方面優勢，恰好外部機遇又為該優勢提供有利條件。

劣勢—機會（WO）戰略是通過外部的機會降低或改變企業內部的劣勢，使企業因此獲取優勢的戰略。

優勢—威脅（ST）戰略是通過合理運用企業優勢，降低外部威脅的影響。

劣勢—威脅（WT）戰略是通過各種手段減輕自身弱點的影響，同時盡力回避外部環境威脅的防御性技術，它常用于企業面臨生存危機和內憂外患時。

3 我國養老機構PPP模式的SWOT分析

PPP模式養老機構項目是由政府和私人進行利益共享、風險共擔，一般由政府提供土地或僅提供政策支持，由大量社會資本出資，成立項目組負責建造及運營，政府提供補貼及監管服務，最終達到最優化的資源配置，實現政府、社會與民眾的合作共贏。下面以政府與私人機構共建老年公寓住所等為對象，分析養老機構PPP模式的內在優勢和劣勢，以及外部環境存在的機會和威脅。

3.1 養老機構PPP模式的優勢分析（Strengths）

（1）減緩政府財政壓力。據不完全統計，截至2016年底，我國的老年撫養比為15.3%，給政府財政帶來的負擔較重。在PPP模式下，社會公共基礎設施建設融資更多地由社會資本完成，在很大程度上緩解了政府的財政壓力。

（2）整合社會養老資源。養老機構PPP模式通過整合國家政策資源、社會資本資源、社區物質資源和家庭情感資源，構建一個以提高養老服務為目的的支持機構。

（3）轉換政府身份職能。養老機構PPP模式，使政府實現職能轉變，即從傳統養老模式下解放出來，由原來的實施人轉變為監管人。這樣既保證了養老機構設施的建設，又減輕了政府的運營壓力，在一定程度上為社會資本的投資降低了運營風險。

（4）多元化的資金來源。養老機構PPP模式下，項目建設運營資本來源比較多元化，可由個人、民營企業等社會資本投資建設，加上政府補貼，資金來源更加多元化，項目建設的運營資金更加充裕。

（5）提高養老機構的運營效率。傳統模式下，養老服務項目大部分都存在資源配置不均衡、效率低、收益差等問題。PPP模式正好將政府監管和社會資本結合起來，從而達到優勢互補的效果。

（6）風險合理分配。公共基礎設施的投資建設，大多耗時長，投資回報期也長，在養老機構PPP模式下，政府管理部門通過政府扶持，使民營資本減少了因回報周期長而帶來的經營風險。

（7）靈活的運營機制和組織架構。民營企業組織架構明確，效益性較高，社會負擔小，在企業運營、機構分配、人才選擇、市場戰略等方面都比政府部門更靈活。

（8）市場意識和創新能力強。與政府部門相比，民營企業運營目標清晰、方法靈活，開發市場的動力較強、適應市場的應變能力強，創新能力更出色、工作效率較高。

3.2 養老機構PPP模式的劣勢分析（Weaknesses）

（1）審批程序難，決策周期長。政府部門分工不明確、決策程序復雜、官僚作風嚴重等因素，會導致PPP項目審批程序煩瑣，成本高，周期長。

（2）形勢復雜，協調難度大。在國內，由于相關政府機構之間責任不明確，加之中國社會環境復雜，所以養老機構項目的成立初期，可能會出現一些難以協調的問題。

（3）項目設置機制缺失。一是風險承擔制度不完善;二是目前我國實行的PPP項目融資模式單一化。這就使PPP項目資金來源受到限制，極大地影響PPP項目在我國的快速發展。

3.3 養老機構PPP模式的機會分析（Opportunities）

（1）經濟發展整體態勢良好。自改革開放以來，我國經濟實現持續穩定增長，尤其體現在我國民營企業的迅速崛起和日新月異，它們已經成為公共基礎設施建設中的重要一員。

（2）養老機構市場需求量大。自進入老齡化社會以來，我國養老機構需求量猛增，與此同時，老百姓對生活水平大幅度提高之后的生活需求，政府對企業發展的大力支持及諸多幫扶政策及措施，都給養老機構PPP模式的發展帶來了更多的機遇。

（3）各級政府部門大力支持。黨的十八屆三中全會提出：“讓市場在資源配置中發揮決定性作用。”2005年2月，《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》出臺。2014年5月，財政部成立PPP工作領導小組。2014年9月底，財政部發布首份PPP文件《關于推廣應用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。由此可見，我國黨和政府在養老機構PPP項目建設方面是極為支持的。

3.4 養老機構PPP模式的威脅分析（Threats）

（1）法規不健全。目前，我國PPP項目立法還處在初級摸索階段，表現在缺少國家層面的指引，政策權威性低，現在出臺的多是以地方性部門規章和項目實施意見或條例等，有些規章還不同程度存在操作性不強、實施不現實的問題。

（2）信用風險。信用風險是指政府部門拖延實施或拒絕實施合同義務而給PPP項目造成的風險。政府合同誠信觀念的缺失，使得政府對合同一些條款的實施常常予以忽視。

（3）收益不穩定，回收周期長。有些養老機構PPP項目，在前期審核批準評估階段受到限制，對于項目價值評估不準確，對資金時間價值和項目建成投產后的預期收益率認知存在一定偏差，導致后期建設運營階段出現收益不穩定的現象。

4 基于SWOT模型下完善我國養老機構PPP模式發展的建議

4.1 加強招標管理

在實際執行過程中，政府管理部門往往不能科學、合理地評估PPP項目，不能選出最佳民營投資方。要想達到養老機構建設與PPP模式應用更有效的結合，政府相關管理部門必須加強民營合作伙伴的選擇，將我國養老事業的建設工作交到誠信且有資質的企業手中，實現合作共贏。

4.2 完善法律法規

若沒有完善的法律法規，養老機構PPP發展模式是受到阻礙的。目前，我國還沒有制定出針對養老機構PPP模式完善的法律法規體系，相關政策主要是各地方政府部門依據國務院制定的相關PPP模式管理辦法而衍生的。只有加快PPP項目參與公共設施建設的相關立法進程，才能為PPP項目在養老機構的順利發展建設提供有力保障。國家應制定并完善相關的法律法規，以協調養老機構PPP模式項目中，實施民營企業與政府部門之間的分工與合作。

4.3 加強綜合管理

對于整體經濟發展態勢好、養老機構建設需求量大及各級政府部門大力支持等外部機會，養老機構PPP模式的內部劣勢也會對其產生不同程度的抑制作用。例如，形勢復雜，協調難度大。在PPP模式方面沒有完整的項目執行體系、政府部門沒有明確分工的情況下，進行養老機構PPP模式建設只會讓形勢更復雜、執行難度更大，這樣就會在很大程度上抑制外部提供的發展機會。養老機構PPP模式涉及參與的主體較多、建設周期很長，如果沒有嚴格的管理模式是難以成功的。

PPP管理模式主要有協議管理、成果監控兩個方面的內容。首先，協議管理是PPP管理的關鍵內容，其重中之重是以完整、公平、公正的協議明確PPP項目參與方的權利和義務。其次，成果監控是PPP項目成功的基礎，其主要執行方法是民營企業依照政府機構的相關要求，成立機構，定期或不定期地進行成果監控。這樣可以較早找出項目建設運營過程中違背相關項目執行標準的問題，促進養老機構項目健康發展。

4.4 合理分配風險

信用風險和收益不穩定，回收周期長，都對養老機構PPP模式內部優勢構成威脅，使其優勢不能充分發揮，尤其對減緩財政壓力、資金來源多元化和風險合理分配有更為明顯的威脅作用，使之變得脆弱。所以，要保障養老機構PPP項目順利實施，首要解決的問題是風險分擔。為此，可將養老機構PPP模式的風險分為政府承擔、民營資本承擔和雙方共同承擔3類。

第一，由政府承擔的風險主要有政治和經濟風險。為此，政府機構與民營資本在訂立養老機構PPP項目合同時，需要說明當出現政治或經濟風險時，政府機構應承擔相應的責任。

第二，民營資本承擔風險主要是建設及運營風險。由民營企業承擔建設及運營風險，可使民營企業在建設運營過程中，更加重視工程質量、運營質量，不斷提高運營服務水平。

第三，政府機構和社會資本共同承擔的其他風險。譬如市場風險，為了將市場風險控制在合理的范圍內，保證PPP項目的運營市場，當地政府監管部門一般會給予一定的市場保護政策，例如保證養老院的入住率等。

5 研究結論

人口老齡化到來，是不以人的意志為轉移的。國家要主動作為、積極應對，加大對社會資本建立養老機構的支持力度，從而促進我國養老服務業的快速發展。民營企業是我國經濟發展的重要組成部分，在社會發展中起到較重要的作用，將PPP模式用于養老機構建設有利于養老機構的健康發展，有利于滿足人們日益增長的養老需求，有利于民營企業自身的發展壯大。通過上文分析可知，雖然目前還存在一些傳統思想觀念誤區，但隨著國家相關法規的逐步完善，PPP模式應用于養老機構領域是切實可行的。

參 考 文 獻

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