從陳云的思路與對策看新中國成立初期的失業救助

瞿曉琳

摘 要?失業救助是新中國成立初期①黨的城市工作的重要內容之一。面對極其嚴重的失業狀況，陳云在領導新中國經濟建設過程中，把救助失業者作為政府的責任，并采取了一系列積極有效的措施，有效地治理了失業，為實現社會的穩定與發展作出了貢獻。

關鍵詞?新中國成立初期 陳云 失業救助

Abstract Unemployment relief is one of the important contents of CCP's urban work in the early days of new China. Facing the extremely serious unemployment situation， Chen Yun took it as the responsibility of the government to help the unemployed in the process of leading the new China's economic construction， and took a series of positive and effective measures to effectively control unemployment， which contributed to the realization of social stability and development.

Keyword the early period of new China; Chen Yun; unemployment relief

新中國成立初期，黨的中心工作由農村轉入城市，工作的重點也由戰爭轉向恢復生產、鞏固政權和安定民生。而此時的中國，為一系列社會問題所困擾，其中，城市中大量失業的出現，就是一個尤為突出的問題。陳云作為新中國經濟工作的領導人，從經濟社會發展的戰略全局出發，提出了一系列救助失業、保障民生的思想。其內涵之深刻，影響之深遠，不僅為初步解決當時嚴重的就業問題提供了直接的指導，亦為解決當前就業領域的困難提供了借鑒。

一

1950年經濟改組出現的失業人員和新中國成立前遺留下來的失業人口，形成了新中國成立后的第一次失業高峰。根據1950年9月底各地不完全統計，全國失業工人共有1220231人，失業知識分子188261人，共計1408492人。此外，尚有半失業者255769人，將失業者120472人[1]199。發生在1952年的第二次失業高峰，全國失業、半失業工人約有120萬人，其他應予安置、救濟或改造訓練使之就業的老弱病殘、流浪兒童、無業游民、乞丐、娼妓等共約98萬人[1]159。

新中國成立初期之所以產生如此龐大的失業人口，是與中國社會秩序中的歷史遺留問題和推陳出新過程分不開的。1950年10月1日，陳云在《人民日報》發表文章，總結新中國成立一年來的財政和經濟工作狀況：“服務于帝國主義、官僚資本主義和封建主義的，以通貨膨脹和商業投機為基本內容的經濟上的虛假繁榮，突然不存在了。因而使依靠帝國主義、封建主義和官僚資本主義以及通貨膨脹和商業投機的存在而發展的一系列的社會經濟組織，都頓時失去了依據。許多工商業突然蕭條，停工、歇業、失業的現象大量發生。”[2]1761952年底，陳云和薄一波在回復上海市負責同志關于上海失業問題的信中指出：“上海的失業問題之所以嚴重，是有歷史原因的。在長期戰爭期間，上海處于比較安定的地位，生活比較容易混，因而各地去的人多，流亡地主及反革命分子等也不斷向上海涌進。過去依靠帝國主義、官僚買辦資產階級賺錢的一些奢侈行業，在解放后被淘汰。在經濟改組過程中，亦有一些行業要遭受淘汰?！盵3]188應該說，陳云對于造成失業問題原因的分析，既看到了來自舊中國的深刻歷史淵源，又看到了新舊社會轉型帶來的沖擊，其結論是正確、全面且深刻的。

大批失業人員游弋街頭，造成了巨大的社會隱患，一方面造成經濟資源的巨大浪費，另一方面政治影響惡劣。在失業高峰中，一些大城市里，由失業造成生活無著而導致自殺的現象時有發生，也出現了諸如反對工會、毆打政府干部等發泄不滿情緒的騷亂事件。正如當時上海市長陳毅所報告的，1950年3月、4月上海人心浮動，匪特乘機活動，市面上發生了吃白食、分廠、分店、搶糕餅、打警察、聚眾請愿和搗毀會場等事件，失業問題已影響到了社會的安定[4]655。

二

中國共產黨能否妥善地解決失業問題，安排好人民生活，不僅關系到國民經濟的恢復、社會秩序的穩定，也關系到黨的執政地位的鞏固。陳云指出：“老百姓不僅在軍事上、政治上看我們，他們還透過經濟看我們，看物價能不能穩定，還餓死不餓死人。這些問題是老百姓關心的，也是對我們的考驗。”[3]60-61失業問題更是如此。早在1949年8月15日，他在上海財經會議上指出：“全部接收在舊政權下工作過的人員，財政上負擔很大。但是，裁了這部分人，讓他們失業，沒有飯吃，問題更大?，F在養著這部分人，從財政上看是個損失，但從另方面，政治影響好。”“對舊人員要訓練、改造和使用，這個包袱不能不背，不能光從財政著想?！盵3]15失業問題的解決是一個系統工程。陳云從歷史唯物主義的基本觀點出發，強調：“失業問題與經濟工作有密切的關系，但在目前不能把兩者混為一談，即不能用經濟建設去遷就解決失業問題?！盵3]189“這個問題（注：失業問題）在國家經濟建設大規模展開之前，不可能徹底解決?！盵5]2461949年的中國是一個以傳統農業和手工業經濟為主、現代經濟成分比重很小的一窮二白的農業大國，提供現代公共服務的能力不足。只有在大規模的經濟建設開始后，經濟生產有了新的進展，才可能有更多的崗位和就業機會。但在經濟不可能短時間內恢復并快速發展的情況下，救助工作雖為治標之策，但其意義卻非同尋常。為此，陳云提出“重點舉辦失業救濟”[3]88。具體說來，陳云關于失業救助的思想與實踐主要體現在以下幾個方面。

1.主張救助失業者是政府的責任。馬克思主義認為“國家是社會在一定發展階段上的產物，國家是承認這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為兩個不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無畏的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內：這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！盵6]170這其中闡釋了國家的一項非常重要的職能，即管理公共事務的職能，包括對弱勢群體實施社會救助。

作為一位偉大的馬克思主義者，陳云深受這一觀點的影響，在救助失業者問題上他始終強調充分發揮政府的責任意識。他說：“對工人來說，在業無論如何苦，總比失業好。”[3]21既然“現在是我們管理國家，人民有無飯吃就成了我們的責任。這個問題，一定要采取慎重的政策”[3]15。這里，陳云實際上把人民政府看做是救助失業者的責任主體。應該說，陳云的這一主張彰顯了中國共產黨為人民謀幸福的初心與使命;也是為適應國家社會主義工業化建設的需要，我國逐步確立政府主導型的社會資源分配模式條件下社會救助工作得以有效開展的必然選擇。強調政府責任意識，就牽涉到社會救助規則的制定、經費的籌集與支出、工作人員的配備、責任機構的設立等問題。陳云在這方面也作了初步思考。1950年4月19日，在中共中央政治局會議上，當李立三談到上海失業最為嚴重，失業工人4月份已達15萬人還可能增加時，毛澤東問陳云：可否拿出4億斤糧食來救濟失業工人？陳云答：救濟經費是可以拿出來的，但方式應研究，不要把總工會置于火爐之上，處于被動地位，變為斗爭對象[5]65-66。這里應研究的“方式”，就是具體的救濟經費的發放規則和管理措施等。1952年12月，他指示上海市委：“在現行救濟標準之上，規定一個臨時救濟辦法是可以的，請你們根據實際情況，研究解決?，F在上海尚有救濟金約500億元，大體可以解決問題。不足之數，可以把勞動就業金調用一部分。明年的失業救濟金可以繼續征收。勞動就業工作隊4000人是太多了，應大大緊縮。為了工作需要，可設一小的機構，編制人員，應包括在市級編制內。”[3]190陳云的這些提議是從上海的實際出發的，但也兼顧了全國的形勢，因此具有普遍的指導意義。

2.明確失業救助對象。要解決失業問題，對于失業者構成的認識和理解便顯得尤為重要。新中國成立初期，陳云始終以負責任的態度來對待失業救助，主張救助的對象不僅包括新中國成立后失業的，也包括新中國成立前失業的。1952年1月15日，他在給中央的報告《一九五二年財經工作的方針和任務》中指出：“我們對失業人員，不論其失業時間是屬于解放前或解放后，均應采取負責統籌的政策。但在介紹其職業時，應會同公安機關考核，區別出一般失業人員與被管制分子（注：當時規定的管制對象主要包括：反革命特務分子、反動黨團骨干分子、反動會道門頭子、堅持反動立場之地主分子、堅持反動立場之蔣偽軍政官吏、其他應予管制的反革命分子等六種）。”[7]162陳云的這一認識，是黨中央關于“現在所有失業的工人職員及失業知識分子，除特務分子及反動有據者外，不問從什么時候起失業，均一律予以救濟”[8]20基本精神的進一步展開。

研究社會救助問題的首要難題是確定誰是救助對象、依據什么標準確定救助對象。“表面上，這個問題是非常技術性和操作性的議題，實質上，這是最基礎與最關鍵的價值議題，因為它能夠典型地反映特定社會價值取向與社會主流意識形態，反映社會的寬容大度、同情不幸、博愛世人、互助互濟和保護弱者之情。”[9]通俗一些說，哪些人處于失業狀態是一種無需爭議的客觀存在，但究竟哪些失業者能被納入到政府的救助范圍中來，就要看政府的價值取向了。

陳云關于失業救助對象的認定，就是中國共產黨無產階級政黨屬性和代表最廣大人民利益價值取向的直接反映。但從陳云關于失業救助對象的認定中我們也可以發現，當時并不是所有的失業者都被列為救助對象，那些會同公安機關考核后被認定為“被管制分子”的失業者事實上是被排除在救助范圍之外的。盡管在會同公安機關考核的基礎上和區別于一般失業人員的前提下，也給他們介紹職業，但其本意不是出于救助，而是勞動改造。如福建省公安廳制定《管制反革命分子試行辦法》，在對反革命分子進行管制時實行“五要三不準”，其中一要一不準就是“要生產勞動，改造自己;……不準游手好閑，逃避勞動”[10]62。從中，我們發現，黨和政府對失業救助對象的認定，不僅以失業人員物質生活資料的缺失為標準，還考慮了失業人員的政治取向。應該說，當時在社會政策上做出這樣的選擇有其客觀必然性：一是為了完成民主革命的遺留任務和為實現國民經濟的根本好轉創造良好的社會環境。當時在國內主要是肅清以各種面目存在的反革命分子，使得在社會政策上呈現出明顯的解放取向。二是為了服務于國家的社會主義工業化建設。新中國成立初期，黨和政府把有限的社會資源主要投向工業領域，用于其他領域包括社會領域相對較少。在此種情形下，如何分配有限的社會救助資源呢？中國共產黨堅持統籌兼顧的原則，具體到失業救助方面，就是服從國家大局需要，在考慮失業人員物質生活資料缺失的同時，把其政治取向作為是否將其納入救助范圍的重要依據。這是1950年4月26日董必武在中國人民救濟代表會議上的講話中確立的新中國成立初期社會救濟必須服務于政權穩固、進行和平建設的基本目的的體現，也是當時中國共產黨鞏固人民政權、穩定社會秩序的必然選擇。

3.標本兼治，多種手段綜合救助失業者。1950年5月，在上海等七大城市工商局長會議上，陳云提出：“對于失業工人，我們都要給以救濟，不要使他們鬧架。救濟也花不了多少錢，市場恢復以后他們就會找到職業?！盵3]181陳云的這一主張后來被中央采納。1950年6月17日，政務院發出《關于救濟失業工人的指示》，明確提出：“救濟辦法，應以以工代賑為主，而以生產自救、轉業訓練、還鄉生產、發給救濟金等為輔助辦法，以求達到救濟金的使用既能減輕失業工人的生活困難，又有益于市政建設的事業。”[8]16

這里，陳云關于救助失業工人的具體主張很大程度上也適用于其他失業人員，因而可以作為救助失業者的一般原則。他提出的失業救助并不是單純的物質救濟，而是將救濟工作與經濟的恢復和發展結合起來。這里，陳云實際上主張的是臨時救助與安置就業相結合的標本兼治的綜合救助政策。

臨時性救助主要有三種方式：一是發放救濟金。1950年6月，政務院發出《關于救濟失業工人的指示》，決定由國家財政概算預備費項內拔出四億斤糧食作為救濟失業工人基金。二是生產自救，即根據自愿和民主管理的原則，組織失業工人參加集體合作社或個體生產，在國家的支持幫助下從事一些行業的自產自銷或接受加工訂貨。陳云在《解決上海失業問題的辦法》一文中提出：“我們同意盡可能維持目前上海的工業生產，……在中央各部的計劃范圍內，加工訂貨，盡量予以照顧;上海所需要的原料，適當予以維持?？傊?，能解決多少就解決多少?！盵3]189在此意見的指導下，上海工人階級積極開展生產自救，解決自己就業和生活問題。三是以工代賑，即政府組織失業人員參加國家所需的工程建設。這是國家與失業人員雙贏的積極救助方式，一方面能解救失業人員的燃眉之急，并且使失業人員因參與經濟建設而得到鍛煉;另一方面還能促進國家公共工程的發展。因此，陳云主張政府應“盡量把失業者組織起來參加國家公共工程，例如興修水利、修建市政工程等”[3]104。

臨時性救助失業是治標，在發展生產的基礎上促進就業、安置就業才是治本之策。為此，陳云主張的具體方式主要有：

一是轉業訓練，即對失業人員進行政治、文化、技術訓練，以提高其就業能力。陳云認為，隨著我國社會需求和公私關系改變，“私人方面要有加有減，有的行業要發展，不合社會需要的行業要倒臺，要轉業”[3]176。企業的轉業必然需要職工的轉業。因此，應該根據生產和建設的需要對職工進行轉業訓練。1952年12月，他在給中共上海市委負責同志的回信中就上海失業問題的處理提出了一些意見，其中提到“我們已經通知有關各方面，根據他們計劃中對人員的需要，定出一個可能的切實的數字，向上海招納一些年富力強的青年職工，進行訓練”[3]189。不過，他強調“對開辦訓練班則應慎重考慮，既開之則準備留用，否則不要開”[3]190。陳云還對上海準備加大訓練建筑工人的力度，訓練人數從4萬擴大到10萬的計劃，提出建議要大大地壓縮。因為，“建筑工業部門需要不了這么多”。而應該“分批吸收或特約公私企業分散安置養成工或興工代賑，經過籌劃，可以配合進行”[3]189?？傊?，轉業訓練一定要符合生產和建設的需要。

二是移民。為了安置失業人口，也根據一些地廣人稀勞動力缺乏的情況，陳云還鼓勵一些因結構性失業而在城市無法轉業的工人向勞動力短缺地區流動。早在1948年7月，陳云在出席中共中央東北局常委會議討論城市工作時指出：目前哈爾濱失業的人中大多數是飯館廚師、木匠、瓦匠、鞋匠等個體手工業者，這些人要在眼下復業是不可能的。而農村、林區、煤礦需要大量勞力去開荒、伐木、挖煤。因此，應當用各種辦法，把他們從城市“擠”到農村、林區和煤礦[11]645。1952年12月，他又提出：“為了刺激上海職工以及失業人口之內移，政府今后對于某些地區必需發展的企業，擬適當提高工資;而在上海方面，今后在工資問題上，則不應同樣地隨便提高?！盵3]190

陳云救助失業者的思路在黨內逐漸獲得認同，成為有關部門制定具體政策的最直接的指南。由于制訂了一系列符合實際情況、行之有效的方針政策，再加上生產的迅速恢復與發展、救助機構強大的調控能力，新中國成立初期我國的失業救助工作成效顯著。據不完全統計，從1950年7月至1952年底，在各地政府失業救濟工作中，以工代賑達280余萬人次，生產自救者達15萬余人，參加轉業訓練的15萬人，還鄉生產者14萬余人，領取失業救濟金者460余萬人次[12]201。全國解放時，城市失業人口達400多萬人，到1952年，約有一半失業人員重新獲得了職業，其他人員也得到了一定的安置。

三

就業不僅關系一個人的生計，而且關系一個人的尊嚴。新中國成立初期中國成功救助失業者，彰顯了一個負責任的政府的形象。當前，中國仍然面臨著就業難題，從70年前陳云成功救助失業者的思路和對策，我們至少可以得到以下啟示：

1.政府要在失業救助中發揮主導作用。新中國成立初期，陳云把對失業者的社會救助定位為政治任務，實際上明確了政府在社會救助中的主導作用。這種主導作用一方面體現為政府對失業者社會救助問題的高度重視，另一方面則體現為政府在失業者社會救助問題上不是大包大攬，而主要運用政策手段，調配和調動社會各種救助資源。如陳云主張：政府應該“有重點地舉辦失業救濟”[3]104;除此之外，一般性的失業救濟應該由工人、工會、資本家共同協商解決，“對那些一定要倒的工廠，工人、工會、資本家要好好協商，如何協助失業工人渡過困難”[3]21。可以說，政府對失業者社會救助問題的重視和政策支持，既明確了政府的主導責任，又動員了各種社會資源，在全社會形成了一個強大的社會救助合力。目前，我國社會資源動員模式仍然是政府主導型，失業問題之解決與政府行為密切相關。因此，要發揮政府在包括失業救助在內的民生建設上的主導作用，切實更新政治理念、調整政策模式和改革政府績效評估便顯得尤為必要了。

2.失業救助應堅持標本兼治。當前中國面臨著較大的就業壓力。對于今天的就業問題來說，單純的救濟不能解決根本問題，相反會造成不同程度的心理損傷問題，并影響社會的穩定。因此，應該積極從歷史中汲取經驗教訓，采取多種手段進行綜合治理，一方面要積極挖掘社會的就業潛力，另一方面做好失業人員的轉業訓練和職業培訓工作，提高其再就業能力;做好失業人員的思想教育和動員工作，轉變其就業的觀念。當然，最根本的是要推動經濟的持續快速健康發展，為社會提供穩定增長的就業崗位。

3.還原社會政策最本真的民生目標。社會保障的目標主要有三：一是經濟目標，即“經濟穩定器”說;二是政治目標，即“社會安全網”說;三是民生目標，即“保障基本生活”說。其實，在這三個目標中，民生的目標是基礎，另外兩個目標的實現都有賴于民生目標的實現。顯然，新中國成立初期黨和政府的社會政策是把社會穩定放在首位的，我們從陳云關于失業救助對象的認定將失業人員中的“被管制分子”事實上排除在外就可以窺見一斑。當時給這些歸為“社會安全隱患”的群體——被管制分子介紹職業首先并不是出于解決其生活困難的目的，而是勞動改造。這一政策對于被管制分子認同新生的人民政權有著積極的引導，但這種并非建立在對其個人最基本的生存需要的解決基礎上的認同往往是空洞的、暫時的，后來一段時期內被管制分子破壞社會穩定、使經濟建設失卻良好條件的行為時有發生就充分地說明了這一點。當前，為了人民的美好生活，為了凝聚實現中華民族偉大復興的磅礴力量，我們一定要吸取新中國成立初期在失業救助上的成功經驗與失誤教訓，還原社會政策最本真的民生目標。唯有這樣，我們才能將中國國家制度和中國特色社會主義制度顯著優勢轉化為治理就業困難等問題的顯著效能，從而“不斷保障和改善民生，增進人民福祉，走共同富裕道路”。

注釋

①中華人民共和國成立初期是一個動態的概念。遼沈戰役勝利后1948年底東北解放，1949年1月1日北方最大的工業城市天津解放，1月31日北平和平解放，4月23日國民黨首都南京解放，5月16日武漢解放，5月27日中國經濟中心上海解放，之后解放軍以破竹之勢解放了西南，消滅了國民黨在大陸的殘余勢力，除西藏外，全國已獲得解放。鑒此，本文所使用的中華人民共和國成立初期，是指1949—1952年。

參考文獻

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