河惠莞高速公路自管模式改革試點實踐

文 廣東省南粵交通河惠莞高速公路管理中心 章效炎 賴斌強 陳亞運

自管模式是指公路建設項目法人統一負責項目的全部建設管理工作和監理工作。自交通運輸部提出公路建設3種模式以來，我國部分省市地方開展了相關改革試點，廣東省依托河惠莞高速公路建設推進了自管模式試點，采取了招標監理團隊實施自管這一方式，讓自管模式的實施有了新突破，積累了新經驗。

交通運輸部于2015年出臺《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》(交公路發〔2015〕54號)，提出了改革工程監理制及創新項目建設管理模式。按照改革工程監理制的相關要求，由項目法人根據項目的投資類型及建設管理模式自主決定工程監理的實現形式。為全面落實公路建設工程監理制及項目建設管理模式改革工作，廣東省交通運輸廳明確在河（源）惠（州）（東）莞高速公路龍川至紫金段項目具體實施監理自管模式改革試點工作。

河惠莞高速公路位于廣東省河源市，項目采用政府還貸模式，實施“省市共建”模式。路線全長151.72公里，采用雙向四車道高速公路標準，整體式路基寬度26米，設計時速100公里，概算總投資約為160.93億元。

試點的方案

自管模式試點主要是以公開招標形式選擇具有相應資質等級的監理單位，由監理單位委派具有相應資格的監理人員組建管理中心監理部，從而實施自管模式改革試點工作。

創新自管模式的目的是精簡管理層級，提高管理效能，明晰主體責任，實現一體化管理，主要任務包括3個方面：研究項目法人的監理資格、職責和法律責任的可能性；研究在自管模式下，如何建立高效的項目一體化管理體系，完成全部項目建設管理和施工監理工作；研究在自管模式下引進“互聯網+”等高端技術的信息化管理、優化管理流程、加強現場管控，提高管理效率與管理水平等的探索之路。改革試點原則包括精簡優化、穩定發展、行業引導、容錯糾錯。

自管的實踐

系統構建項目管理體系

項目管理體系建設包括目標與要求、管理流程、機構設置、人員配備、考核評價5個方面，突出體系化思路。

自管的目標是要提升管理效能，在要求上要符合現代工程管理理念，即“發展理念人本化、項目管理專業化、工程施工標準化、管理手段信息化、日常管理精細化”。

在管理流程方面，首先是優化施工監理，參考交通運輸部《公路工程施工監理規范》（JTG G10-2016）和《公路工程施工質量檢驗評定標準》（JTG F80/1-2004），梳理工作任務分解和流程。其次是優化項目管理，將原有項目法人對監理單位的監督管理工作，轉變成內部工作制度和考核評價；再次是融合優化后的項目建設管理和施工監理，形成自管模式下的項目管理實施細則。

在機構設置方面，河惠莞高速公路項目管理機構設置管理中心和監理部的融合式管理機構，管理中心承擔項目的全部建設管理工作，包括自行完成的管理任務和施工監理工作的總體部署，實現項目管理與施工監理的融合。監理部承擔施工現場的具體監理工作，將監理工作落到實處。

在人員配備方面，在原有項目管理人員配備基礎上增加監理人員，監理人員配備參考《公路工程施工監理規范》（JTG G10-2016）。

在考核評價方面，將籠統粗略、難以實施的考核指標，調整為能切實反映管理工作效率和項目目標實現程度的關鍵績效指標（KPI），并制定適當的獎罰機制，從本質上促進項目管理機構績效提升。

科學合理設置組織機構

實行自管模式后，管理中心需要全面承擔對工程項目的質量、安全、進度、費用和環保目標管理工作，任務重，專業性強。因此，部門設置應遵循一定的原則，即管理事務全覆蓋、管理資源按需配備、管理層次閉合、人員配備盡可能精簡和專業化。

設置監理小組

監理部的設置為監理工作的落地提供了保障，為更加全面充分地落實監理工作，以傳統監理單位項目組織機構設置為參考，結合改革后監理部職責，在監理部下設置了質量組、安全組、測量組、環保組、計劃合約組、綜合內業組，按照職責分工，直接與現場對接，實現現場監理，分別完成監理規范規定的監理質量、安全、進度、環保、測量等現場監理工作。

強化監理工作考核

管理中心對監理部管理人員的績效實行三級考核，即監理部考核、監理小組考核及個人考核，逐級考核，整個考評過程以管理中心為主，監理部人員的薪資直接與管理中心的考核結果掛鉤，以績效考核成績來確定績效考核工資，監理人員的標準工資由月基本工資和績效考核工資兩部分組成，其中基本工資占60%，績效考核工資占40%，每季度考核后按季度發放績效津貼，形成了一套完善的管理人員績效考核評價體系，一定程度上強化了建設單位對監理個人的考核管理。

存在的問題

試點模式下，未設置現場駐地辦這一機構，增加了監理部門與施工單位溝通的空間距離。監理自管模式下，設置了監理部和監理職能小組履行監理工作，未設置監理現場駐地機構，雖然提高了監理與建設單位的溝通效率，但是另一方面加大了與施工單位的溝通距離，導致某些現場問題不能及時到場檢查。

在河惠莞高速公路監理自管模式中，監理部下設質量、安全、測量、計劃合約、綜合內業等工作小組，缺少了類似于“工程管理部”這樣以技術管理、工程建設程序履行等為主的部門，造成開工報審、專項方案審批、工程問題整改等工作沒有獨立部門或小組執行，監理部只能以副總監為牽頭人開展管理工作，給監理工作的開展帶來了不便。

管理中心組織架構

自管模式在試點之初研究了相關法律、政策風險，雖然有交通運輸部相關改革政策文件支持，廣東省也下發了試點自管模式的紀要，但是在試點的3年多時間里，國家、行業、地方層面對自管模式并無新的政策出臺，“工程監理制”作為我國公路法等相關法規的要求，目前的改革依然停留在2014年交通運輸部“意見”層面，改革支撐依然不足。另外，在監理用表、檔案管理等方面，相關質監部門和檔案管理部門也尚未出臺明確支撐政策。但另一方面，2016版的新監理規范在總則中明確了“自行監理的亦應以文件形式明確監理機構及其職責”，也是對監理自管模式有了一定支撐，但是在行業規范層面，力度依然不足。

改革的建議

監理自管模式是對傳統模式的一次突破和創新，在我國當前公路建設領域并不多見。監理自管模式的改革不僅僅是對項目法人單位實施項目管理的變革，也是對監理制度改革的探索，該模式為項目部提供了另一種思路，就是通過“采購”監理人員，并入建設單位項目部統一實施內部管理的模式，提高管理效率和改進工作機制。筆者建議在今后自管模式的試點或實施中，應在確保項目生產穩定性的基礎上，進一步加強改革精神的貫徹，深化監理與原建設單位的融合度，提高監理人員履約意識，增強雙方信任；給予監理人員更多自主權，鼓勵監理更加積極主動提升服務質量；強化施工單位的施工主體責任意識，保障項目建設的各項目標更好地完成。