貴州高速公路PPP項目投資控制探討

文 貴州高速公路集團有限公司 祝朝旺

近幾年，貴州省高速公路PPP項目在全省高速公路建設過程占比達到40%，管理經驗不斷積累，其中管理內容中的投資控制是核心內容，對項目至關重要。劍榕高速公路PPP項目建設管理經驗和項目投資控制方法，對貴州其他在建及今后開工建設的高速公路PPP項目的投資控制有一定借鑒作用。

貴州高速公路PPP項目特點

根據貴州省政府批準的《貴州省高速公路網規劃(加密規劃)》，全省高速公路通車總里程將突破1萬公里。隨著2014年10月《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號 )、2015年 1月 1日起新《預算法》實施及財政部發布的一系列規范政府舉債文件要求，高速公路投融資模式日益規范，貴州省交通運輸廳制定了《貴州省高速公路建設攻堅決戰實施方案》，對高速公路發展目標、資金籌措、建設模式、推進時序等作出全面部署，逐步規范了貴州省高速公路PPP模式運作開展的項目建設。

當前貴州高速公路PPP項目已經顯現出一些特點。貴州省交通運輸廳充分借鑒國內外相關經驗，與多家中央及地方國有大企業合作，編制完成《貴州省高速公路PPP模式研究報告》，探索確定了PPP模式的合理回報率、測算方法、補助模式、風險分擔等一系列重要環節，為PPP模式推廣應用提供了基本遵循。同時，貴州省交通運輸廳編制《貴州省高速公路PPP項目建設管理手冊》（20170710版），指導全省高速公路PPP項目管理工作。

貴州省還探索創新PPP合作模式，采取“BOT+EPC”“BOT+EPC+政府補助”“股權合作+BOT+EPC”等多種PPP模式引入社會資本投資貴州省高速公路。

劍榕高速公路柳川互通

劍榕高速公路PPP項目投資控制

劍榕高速公路是貴州省高速公路規劃“678”網中的“第二縱”沿河至榕江高速公路的劍河至榕江段，是目前貴州在建高速公路項目中造價最高，橋隧比最高的高速公路，起點位于劍河縣境內接滬昆高速公路，終點位于榕江縣境內接廈蓉高速公路。初步設計預算為192.02億元，合同工期4年。線路全長115.45公里，路基寬度24.5米，橋隧比為75.09%。項目建設定位為“品質劍榕、平安劍榕、創新劍榕、綠色劍榕”。

劍榕高速公路PPP項目實行了相對規范的投資控制。貴州中交劍榕高速公路有限公司（簡稱“劍榕公司”）股份中國有比例占99.9%，投資形成的投資屬性是公共服務設施，是公共資源和國有資產。因此，劍榕高速公路項目屬政府投資，并且投資規模較大，國有資產保值增值任務之一是要合理控制項目建設投資。與貴州過去實施高速公路項目投資管理的相比，劍榕項目在投資控制上有了一些新的做法。

劍榕高速公路清水江特大橋

從源頭構建了劍榕高速公路PPP項目投資控制體系。劍榕公司章程中構建以PPP項目投資協議合同為約束的投資控制體系，明確了工程實施方案、論證、采購控制條款、計價方法、交竣工結（決算）算原則等責任。任何施工總承包、施工圖設計、社會監理、材料采購、運營維護等合同的訂立都不得突破體系中的核心條款。以往高速公路項目投資管理以招投標文件和簽訂的合同文件為準則，按業主的要求制定相關合同管理辦法，實施投資管控。

結合建設目標建立項目管理制度體系。劍榕公司自成立后，在總監辦的參與和建議下，劍榕項目制訂了全面、完善的項目規章管理制度匯編。其中與投資控制相關的主要包含設計審查管理、合同管理、變更管理、主要設備、大宗材料采購招標、驗收、工程計量、網上銀行支付、工程價款中間結算、合同管理、交竣工結（決算）管理等制度。

結合項目自身實際構建各實施階段投資控制體系。劍榕公司與總監辦對PPP項目前期決策立項審批、可行性研究報告批復等投資目標進行復核，查漏補缺，對選定的設計方案進行細化、優化，盡量保證投資估算的準確性，保證組成總投資的各項設計方案優、成本低。劍榕高速公路項目初步設計定額預算控制在178.16億元，并擴大10%來控制投資，經貴州省交通運輸廳2018年60號文件的批復，使項目最終設計預算為192.03億。嚴格實現設計預算未突破可研批復的內容和標準，實現投資估算與設計預算合理對接。

結合項目特點構建了多層次、多方位的目標投資控制體系。為了防止劍榕高速公路PPP項目投資超預算，防止過程管理中成本不受控，造成貴州省交通運輸廳與中交第一公路工程局有限公司在工程決算上無法達成一致。劍榕公司與總監辦內部約定，即經批準的概預算作為項目投資控制的最高限額。劍榕公司與總監辦以預算作為控制目標底線，盡量保證單位工程不突破的預算，合理確定劍榕總承包的總價目標。在實施過程中嚴格按投資目標執行，及時防控合同約定風險范圍外的因素。從上至下，建立內控監管、實施監督投資控制體系。

劍榕高速公路PPP項目投資控制的思考

劍榕高速公路PPP模式的實施，從總體上節約建設時間，以時間換取空間發展，提高工程效率，解決融資問題，降低地方政府債務。但是，劍榕高速公路在前期可研中，對項目本身的經濟性評價風險考慮不完全充分，社會資本方——中交第一公路工程局有限公司注投資的重心在項目建設上，計劃通過項目獲取占有市場份額，獲取一定的施工利潤，對今后運營期間收益預估不足。項目完工運營后，有可能出現投資收益達不到工可階段預測情況，投資控制在今后運營后中成為一道思考題，這些問題將對今后貴州高速公路PPP模式如何發展產生一定影響。

隨著PPP政策制度要求越來越嚴格、規范，項目正式通車后實際車流量與工可預測值可能存在一定差異，有必要對貴州省高速公路PPP項目啟動系統性的重新評估，分析項目實施的差異性，提出相應的處置建議，設計出下一步符合國家政策和貴州實際的PPP實施思路和模式，為貴州省在建的高速公路PPP項目合規性分析及典型項目總結經驗，為貴州高速公路PPP項目發展設計出新的模式，讓貴州高速公路PPP項目在合理投資范圍內得以健康有序發展。

劍榕高速公路PPP項目投資管理經驗，對貴州高速公路PPP項目投資研究也有一定參考價值，對貴州省高速公路PPP項目啟動系統評估工作有一定促進推動，同時將加快貴州高速公路PPP項目發展新模式創建。