奮力共繪長三角高質量一體化發展“工筆畫”

黃征學

長江三角洲地區是我國經濟發展最活躍、開放，程度最高、創新能力最強的區域之一。加快打破行政壁壘，深入推進一體化發展，不斷增強長三角城市群的承載能力和全球資源配置能力，對引領我國參與全球競爭、打造高質量發展樣本、建設現代化經濟體系具有重要意義。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。2019年12月，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）正式公布，標志著長三角一體化發展戰略進入全面實施階段?！兑巹澗V要》緊緊圍繞“一極三區一高地”的戰略定位，緊扣2025年和2035年兩個分階段目標謀篇布局，全面、系統闡述了長三角一體化發展的基本思路、重點任務和戰略舉措。準確理解《規劃綱要》的內容，需要把握好以下四對關系。

把握好“一體化”和“高質量”兩大關鍵

20世紀80年代，長三角地區一體化發展被提上議事日程以來，已經歷了規劃協調、要素合作和機制對接三個階段，取得了良好的成效，夯實了一體化發展基礎。但區域深度融合度不高、發展合力尚未形成、區域創新力難以有效提升等問題依然存在。

《規劃綱要》堅持問題導向和目標導向，聚焦“一體化”和“高質量”兩大關鍵，立足全方位融入、全領域融合、全區域融通，著力打通要素有序自由流動的渠道，共建全國重要創新策源地。圍繞率先實現質量變革、效率變革和動力變革的目標，著重突出創新鏈、產業鏈、人才鏈、政策鏈、資金鏈深度融合，助推區域高質量發展。具體內容方面，《規劃綱要》強調要推動科技創新與產業發展深度融合，走“科創+產業”的道路，以科創中心建設引領產業高質量發展。同時，促進人才流動和科研資源共享，支持地方探索建立區域創新收益共享機制，加強長三角知識產權聯合保護，強化協同創新政策支撐。此外，《規劃綱要》結合提高城鄉區域發展水平、打造和諧共生綠色發展樣板、形成協同開放發展新格局、開創普惠便利共享發展新局面等高質量發展的要求，提出要建立健全重點領域合作機制、建立各類市場主體協同聯動機制、建立區域間成本共擔利益共享機制，營造要素有序自由流動和高效配置的良好環境，促進更深層次的一體化。

把握好“分區域”和“分領域”兩條路徑

長三角地區包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域，總面積35.8萬平方公里。范圍廣，差異大，一體化的難度高.高質量發展的標準也不同。如，上海市2018年的人均GDP是安徽省的2.8倍，兩地不論是經濟發展水平，還是高質量發展的要求，都有較大差異。

立足區域發展現實，《規劃綱要》堅持以點帶面、依次推進的原則，遵循融合、聯動、協同的理念，提出不同區域范圍一體化發展的思路。以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善生態綠色一體化發展示范區為重點，率先探索區域一體化的制度創新，示范引領長三角地區更高質量一體化發展。以長三角地區27個城市為中心區，率先復制推廣示范區一體化發展的經驗，輻射帶動長三角地區高質量發展。以長三角三省一市為依托，全域集成推進示范區和中心區的經驗，協同推進長三角地區高質量發展。同時，《規劃綱要》也對中心區與蘇北、浙西南、皖北等地區的深層合作，以及上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等都市圈內部及都市圈之間合作和省際交界地區次區域合作，提出了明確要求。

除“分區域”之外，《規劃綱要》堅持分類指導的原則，根據一體化的難易程度，圍繞產業體系、基礎設施、生態環境、公共服務、對外開放、體制機制等領域提出一體化發展的方向。對條件較好的跨省域基礎設施建設、生態環境保護、區域協同創新等領域，要從“共建”邁向“共建共管共享共贏”，加快一體化發展步伐;對有一定基礎的營商環境創建、市場聯合監管、基本公共服務等領域，要建立健全體制機制，逐漸提升一體化發展的水平;對尚不具備條件的人力資源、土地市場、城市管理、安全生產等領域，強調互聯、共享、協調，夯實一體化發展的基礎。

把握好“硬聯通”和“軟聯通”兩個方向

長三角一體化起步早、發展快，合作內容由基礎設施互聯互通逐步向經濟、社會、環境等領域延伸，積累了大量的可復制、可推廣的經驗。但“硬聯通”依然不能滿足城市群內大中小城市網絡化發展的要求，“軟聯通”更是缺乏。

《規劃綱要》針對綜合交通運輸體系、數字長三角、跨區域能源基礎設施、省際重大水利工程等領域提出了“硬聯通”的要求，并且特別強調加快建設集高速鐵路、普通鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通于一體的現代化軌道交通運輸體系，構建高質量、高品質的快速軌道交通網，建設“軌道上的長三角”。此外，《規劃綱要》對統籌謀劃長三角地區數據中心、存算資源、量子保密通信干線網、油氣基礎設施、區域電網以及長江、淮河、大運河、錢塘江、黃浦江等流域的重大工程提出了具體要求。

除“硬聯通”之外，《規劃綱要》對長三角地區體制機制、規則、制度、政策、立法等領域的“軟聯通”也提出明確要求。《規劃綱要》要求進一步完善生態環保、基本公共服務和協同開放領域體制機制，建立企業登記、土地管理、環境保護、投融資、財稅分享、人力資源管理等重點領域制度規則和重大政策溝通協調機制，率先開展農產品冷鏈物流、環境聯防聯治、生態補償、基本公共服務、信用體系等領域統一標準試點，加強地方立法、政務服務等領域的合作，提高政策制定統一性、規則一致性和執行協同性。

把握好“示范區”和“新片區”兩大重點

長三角地區一體化發展的時間緊、任務重、要求高，要堅持生態優先的原則，在短時間內形成可復制、可推廣的經驗，引領全國高質量發展、高品質生活、高標準開放、高效能治理?！兑巹澗V要》以長三角生態綠色一體化發展示范區、上海自貿試驗區新片區兩大區域為抓手，著力在一體化和開放兩方面予以突破，率先推進一體化發展的目標任務。

其中，長三角一體化發展示范區建設，要在嚴格保護生態環境和不改變現行的行政隸屬關系的前提下，探索落實新發展理念、一體化制度率先突破、深化改革舉措系統集成的路徑，探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢，加快推進規劃、土地、企業登記標準等領域統籌管理，實行專業技術任職資格、繼續教育證書、外國人工作證等互認互準制度，探索建立跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度，建立部分基本公共服務項目財政支出跨區域結轉機制、共享機制，深入推進高質量一體化。

上海自貿試驗區新片區，要對標國際上最具競爭力的自由貿易園區，強化開放型經濟集聚功能，以投資自由、國際貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點，創新稅制安排，建立健全風險安全監管體系，構建高標準國際經貿規則，打造與國際通行規則相銜接、更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，帶動長三角新一輪改革開放。

（作者單位：國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所）