創新視角下裝備制造產業政策功能性轉型路徑探討

朱旭

摘要：裝備制造產業的發展與轉型升級依賴于核心關鍵技術的突破。在發達國家技術擠壓和后發國家追趕的雙重壓力下，技術創新的形式和方式發生轉變，技術創新的風險性和不確定性加劇，需要政府通過產業政策的方式補充市場創新機制的不足，傳統的選擇性產業政策不利于裝備制造產業技術的自主創新，亟需向功能性產業政策轉型。文章從創新的視角，對裝備制造產業政策向功能性轉型進行探討，以期為裝備制造核心關鍵技術突破創造條件。

關鍵詞：裝備制造;產業政策;選擇性;功能性;創新

一、引言

裝備制造業又稱裝備工業，是指為滿足國民經濟發展和國防建設需要而提供各種技術裝備的產業總稱。裝備制造業作為制造業的核心，產業關聯度高、帶動性強、涉及面廣，其發展水平的提高有利于促進產業結構升級和技術進步，提升國民經濟運行的質量和效益，增強我國的綜合國力。裝備制造業作為制造業的核心，面臨核心技術受制于人和后發國家追趕的雙重壓力，產業技術的一些關鍵領域對外依賴較大，大多依賴進口，尤其是具有戰略意義的重大裝備制造。亟須通過自身的核心關鍵技術創新，推動中國由制造大國向制造強國邁進。在市場機制尚不完善和市場失靈存在的前提下，需要政府以產業政策的方式彌補市場不足，推動技術創新，實現產業高質量發展的目標。

產業政策是政府在一定時期內，為了實現一定的經濟目標，采取的一列直接或間接、支持性或限制性措施的綜合。產業政策可分為選擇性產業政策和功能性產業政策，選擇性的產業政策是政府對選定的產業或企業以補貼、稅收、法規等形式進行資源配置的產業政策，政府具有干預性和主導性。功能性產業政策是基于特定目標的面向所有產業和企業的以彌補市場失靈為重點的產業政策。功能性產業政策通過建立科技信息交流、共性技術研發平臺，提供人力資源培訓和研發補貼，彌補市場在公共創新領域的不足。功能性產業政策的普適性特征使其在強化創新驅動，加強基礎研究，建立創新機制，提升產業競爭力方面具有重要的作用。長期以來，裝備制造產業政策以選擇性產業政策為主導，在支持和激勵創新，營造創新機制環境方面不能適應產業發展的需要，因此，裝備制造產業政策需要向功能性產業政策轉型。

二、裝備制造產業政策功能性轉型的必要性

（一）創新的自主性

選擇性產業政策基于后發優勢而對創新進行干預，在工業化進程初期，裝備制造產業技術與發達國家具有較大差距，技術“模仿”和“學習”的對象比較明確，技術路線較為清晰，而市場機制尚不健全，需要政府通過選擇性的裝備制造產業政策促進產業技術創新。在工業化的中后期，裝備制造產業技術與發達國家的差距不斷縮小，后發優勢逐漸消失，部分裝備制造技術處于技術共享前階段，選擇特定企業和技術路線進行創新的風險和難度極大，需要自主創新掌握核心關鍵技術，在新一輪科技革命和產業革命中加大對創新的支持和激勵，創造良好的創新生態，推動裝備制造產業的核心關鍵技術突破。因此，需要選擇性的裝備制造產業政策向功能性的產業政策轉型。

（二）創新的不確定性

創新的正外部性為裝備制造產業政策的實施提供了依據，隨著裝備制造產業技術的發展，部分技術已經處于世界領先地位，進一步的技術創新具有高度的不確定性，產業技術的研發風險大，傳統以選擇性產業政策為主的裝備制造產業政策很難挑選出滿足未來市場需要的技術路線和產品，以直接補貼、稅收優惠促進創新的方式甚至會導致企業忙于爭取補貼而失去創新的原動力，對企業創新的保護不利于市場競爭，甚至會削弱企業的創新能力，阻礙企業以市場需求和競爭為導向的技術創新。特定技術和產品的創新難以預測，很多新興領域的新技術、新產業、新產品并不是政府項目培育和扶持的結果，而是市場競爭的結果。需要微觀經濟主體通過市場競爭的方式取得顛覆性突破，但通用共性技術發展方向相對清晰，通過支持通用共性技術的研發，為關鍵核心技術的突破提供基礎，這也是裝備制造選擇性產業政策向功能性轉型的作用方向。

三、裝備制造產業政策功能性轉型的路徑

（一）減少對市場干預，完善有利于創新的市場機制

選擇性的裝備制造產業政策代替市場進行資源配置，對市場具有極強的干預性，創新的風險性和不確定性決定了技術創新無法通過選擇性產業政策的培育和扶持獲得，需要微觀的市場主體通過競爭和不斷試錯的過程獲得技術創新。收縮選擇性裝備制造產業政策的數量和范圍，使市場在資源配置中發揮決定性作用，減少對微觀市場主體的直接補貼和稅收優惠，加強知識產權保護，建立和強化市場良好運轉所需的各項制度，通過促進市場創新機制的完善為企業營造良好的創新環境。在戰略和關乎國家安全的領域保留部分選擇性產業政策，推動選擇性產業政策向有利于市場創新機制完善的功能性產業政策轉型，加快實施創新驅動發展戰略，在市場主導的前提下發揮補充和完善市場機制的作用。

（二）建立完善的技術創新基礎設施

技術創新的基礎設施是開展技術創新的載體，包括國家實驗室、國家共性技術研究平臺、科技服務公共平臺和技術轉移平臺等。加強平臺建設，完善平臺運行的治理機制，在科學研究和通用技術研發方面補充市場創新機制的不足。增強國家實驗室的獨立性，使國家實驗室擁有獨立于大學的人事、財務、和管理，依靠跨學科、廣泛合作和國家專項資金支持承擔任任務導向型和戰略性前沿技術的研究工作。引入市場化的投資促進研究機構的共性技術研發，加大共性技術研發機構的資源投入。

（三）加強共性通過用技術研發

裝備制造核心關鍵技術的源頭在共性通用技術，具有競爭前性質的通用共性技術的有效供給是裝備制造核心關鍵技術取得突破的關鍵。共技術的非典型技術和非典型科學的特征使其常常成為科學向技術轉化的關鍵一環，解決技術障礙有利于裝備制造產業技術取得突破。共性技術的研發具有較強的正外部性和風險性，微觀市場主體不愿或缺少必要的資金和能力涉足共性技術研發，需要政府通過有效的共能性產業政策支持和引導發揮作用。加強對共性技術研發的支持力度，改革科技財政資金管理體制，構建國家科學基金、創新基金，通過共性通用技術創新任務導向提高科技領域財政資金投入的效率，解決裝備制造產業發展中的共性通用技術障礙。

（四）加強共性通用技術擴散服務建設

技術擴散服務是國家科技服務體系建設的重要內容，推動通用技術擴散，使已經形成的共性通用技術向企業擴散和應用，提升裝備制造企業的產業技術水平，推動核心關鍵技術研發取得突破性進展。加強國家和地方不同層次的技術擴散機構的建設，完善技術擴散機構的運行機制，通過共性通用技術的傳遞和協調應用向企業擴散。綜合技術信息的收集、技術咨詢和技術服務，支持先進共性通用技術的成果轉移與轉化。

（五）加強技術創新的人才隊伍培養

核心關鍵技術的研發和擴散需要專業技術創新人才隊伍發揮作用，人才隊伍的建設和培養是關鍵核心技術能否取得突破的關鍵，也是選擇性裝備制造產業政策向功能性轉型以補充市場機制在技術教育、人力資源培養等方面的不足。首先，培養基礎技術科學研究人員需要整合高校、科研機構的教育資源，同時也要具有參與應用企業技術研發的實踐經驗，使人才培養既有通用、共性技術的研究基礎，也要掌握關鍵核心技術的應用方向。其次，完善技術創新人才培養層次，構建良好的職業教育體系和產業工人隊伍。最后，完善創新人才培養的激勵機制，建立有利于技術創新隊伍培育、發展、壯大的制度環境和創新氛圍。

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（作單位者：燕山大學公共管理學院）