2019：關鍵開局

夏自釗

位于上海市徐匯區武康路103號甲的一棟小樓，是長三角區域合作辦公室所在地。武康路本是一個幽靜安逸、車流稀少的路段，2019年以來，這個路段突然繁忙起來，進進出出的人和車絡繹不絕，綠樹掩映中的那棟小樓在晚間也經常燈火通明。

“長三角區域合作辦成立快兩年了，我在這里工作也快兩年了。站在長三角區域合作層面看，我最大的感受是2019年長三角一體化取得的進展，是過去可望而不可即的。”長三角區域合作辦公室安徽派駐負責人趙瑞告訴《決策》。

與趙瑞同樣深有感觸的，還有長三角區域合作辦的滬蘇浙負責人。他們坦言，2019年，長三角一體化按下“快進鍵”，這一年他們的忙碌和收獲，都將是各自職業生涯里的“高光時刻”。

2019年，長三角一體化到底取得了哪些重大進展？突破了哪些長期以來的難點和堵點？其中又蘊含怎樣的區域經濟大勢？

“三個清單”背后的深謀遠慮

長期以來，長三角一體化停留在抽象議論而無實質推進的狀況，讓一些專家學者焦灼不已。

南京大學經濟學院教授、長江產業經濟研究院院長劉志彪，數年前就撰文呼吁，要堅決避免在一體化的廣泛領域中發抽象的議論、議而不決，秉持務實精神，把推進行動落實在具體的項目中。劉志彪的呼吁，在2019年得以集中實現。

“通過建立一體化項目庫，以項目化推動一體化，是2019年長三角一體化向深層次推進的重點工作?！壁w瑞告訴《決策》。

2019年上半年是長三角區域合作辦公室成立以來最忙碌的一段時間。彼時，三省一市對各自與一體化相關的重大項目和各地市的訴求進行集中梳理，并報給國家推動長三角一體化發展領導小組和有關部委。

在此基礎上，2019年12月，國家建立了長三角一體化發展重點項目庫，并出臺《推動長三角一體化發展近期重點工作、重點事項和重點項目清單》。按照清單，三省一市將共同推進系列重點任務和多個重大工程。

在長三角區域合作辦公室各省市代表口中，這個項目庫被稱為“三個清單”。三省一市在國家“三個清單”的框架下，又出臺了各自的“三個清單”。

經過這樣一番自下而上、再自上而下的打磨，“三個清單”成為三省一市推進一體化的關鍵抓手。由于集合了各地市、三省一市以及國家層面的多方訴求，匯聚了各方力量和智慧，因而形成“最大公約數”。

這份并沒有引起廣泛關注的“三個清單”，其實是2019年長三角一體化的最大亮點之一。

“‘三個清單的意義，還體現在其形成過程中，自下而上、再自上而下的互動式醞釀帶來多方共識，這些項目推進起來，將順暢得多，也必將帶來一批合作成果?！壁w瑞告訴《決策》。

如果說“三個清單”是項目化推動一體化的頂層設計，2019年長三角區域不斷涌現的城市聯盟和產業聯盟，則是項目化的絕佳載體，同時這類聯盟也是各地市和市場主體自主謀劃一體化項目的可貴嘗試。

目前，長三角已有G60科創走廊、長三角產業創新城市聯盟、寧杭生態經濟帶、環淀山湖戰略協同區等10個聯盟。其中，絕大多數于2019年成立。再來看產業聯盟，梳理發現，產業聯盟是2019年一體化進程中開展最早、數量最多、形式最多樣的一種載體。

截至2019年底，長三角區域已組建近20家產業聯盟，其中絕大多數是新興產業，諸如長三角5G創新發展聯盟、健康產業聯盟、大數據產業聯盟、干細胞產業聯盟、新能源汽車產業聯盟等10余個產業聯盟都在2019年組建。

采訪中，專家一致認為，城市聯盟下的產業聯盟和創新聯盟，尤其是G60科創走廊下的深度合作，是項目化推動一體化的集中體現。

“產業聯盟確實大大推進了長三角產業一體化?？偟膩砜矗ㄟ^項目化推動，長三角的產業一體化在2019年大大推進了。”安徽大學創新發展研究院副院長宋宏對《決策》分析說。

在產業發展方面，G60科創走廊圍繞產業鏈、創新鏈布局的七大先進制造業產業集群正在加速集聚，截至目前，9座城市集聚龍頭企業845家，產值2.6萬億元;在行政服務方面，9座城市打破行政區劃壁壘，促進要素高效對接，2018年6月至今，已實現交互投資2280億元。

“2019年，G60走廊實際上形成了一條由創新鏈決定的產業鏈和價值鏈。長三角一體化要造鏈，造更多G60這樣的鏈?！鄙虾Ｊ猩鐣茖W界聯合會黨組書記、專職副主席權衡分析認為。

與此同時，產業一體化推動了科創一體化。2019年，被認為是難點的科創一體化，在各種產業聯盟的蓬勃發展下，得以破解。梳理發現，長三角地區成立的每一個產業聯盟，幾乎都是政產學研用聯合模式，尤其是聯盟下企業、科研機構和大學的緊密合作，有技術創新，也有產業創新。每一個產業聯盟里面，都有一個技術創新中心作為支撐。

總的來看，2019年項目化推動一體化，有四大關鍵詞——項目、產業、載體、要素。一體化實質上是產業驅動，頂層設計以項目化打破行政壁壘，實現要素自由流動，各類聯盟則搭建了項目化的絕佳載體。在項目、產業、載體、要素的良性循環下，長三角一體化邁入佳境。

制度化協同的“高光時刻”

縱觀2019年長三角一體化推進情況可以發現，在推動區域內部協同、體制機制創新方面，長三角已經走向縱深。

從1月三省一市簽署長三角地區市場體系一體化建設合作備忘錄，到3月密集推動長三角醫保異地結算、教育一體化和資本市場服務基地等協同舉措，三省一市在市場、資本與民生等領域逐漸打破傳統隱形壁壘，縱向推進一體化。

進入5月至7月間，先是中共中央政治局審議通過了《規劃綱要》，在此基礎上，長三角電力一體化、養老一體化，以及地鐵掃碼互通等基建、服務領域的一體化協同也逐個加速。而后，三省一市紛紛出臺實施方案和多個專項規劃，由此建立了“N+1”的規劃體系，形成系統化推進的布局：“1”即為《規劃綱要》，“N”則為基礎設施互聯互通、科創產業協同發展、城鄉區域融合發展、生態環境共同保護、公共服務便利共享等多個專項規劃。規劃協同打破了行政壁壘，極大推進了一體化的制度化水平。

從2019年下半年開始，長三角一體化的制度化協同迎來高光時刻。

10月，長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案正式獲批。11月1日，示范區正式揭牌。12月1日，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》正式向社會發布。

對于《規劃綱要》，華東師范大學城市發展研究院院長曾剛認為，“此前的長三角區域發展更關注理念層面，比如指導思想原則、推進工作思路等，但這次《綱要》最重要的一點是提供了可供執行和考核的具體方案。這是我最關注的，也就是說長三角一體化發展有了從項目到制度的變化。”

長期以來，長三角一體化難以實現有效突破的重要原因，就在于深層次的體制機制障礙難以有效破除?？v觀2019年長三角一體化的推進路徑可以發現這一國家戰略實現了從項目化到制度化的躍升。其中，長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案的獲批，更是成為長三角體制機制創新、進一步向制度突破進軍的關鍵之舉。

如果說《規劃綱要》為制度化推進一體化描繪了“路線圖”，一體化示范區則是“白紙上作畫”，進行先行先試的制度探索。

長三角生態綠色一體化發展示范區橫跨滬蘇浙，選址于江蘇吳江、浙江嘉善和上海青浦，面積約2300平方公里。

“善于匯各地之長，創示范區之新”“不改變行政隸屬，但打破行政邊界”“既要干好‘自己的事，也要做好‘我們的事，還要幫好‘鄰居的事” ……在長三角生態綠色一體化發展示范區建設推進大會上，“兩區一縣”的相關負責人均強調要“突破行政區域壁壘”。解決上述問題，無疑是一場刀刃向內、更加深刻、更高起點的全面改革。

曾剛表示，示范區的挑戰在于，“不改變現有行政架構的情況下，如何通過制度突破，進行跨區域合作?！?p>

作為一個全新事物，一體化示范區的組織架構和治理機制前所未有?！犊傮w方案》明確示范區將建立“理事會+執委會+發展公司”三層次架構，形成“業界共治+機構法定+市場運作”治理格局的體制機制。其中，理事會的成立將為協調發展破題，理事會作為一體化示范區建設重要事項的決策平臺，三地輪值理事長，研究確定一體化示范區發展規劃、改革事項、支持政策，協調推進重大項目。

示范區的核心是一體化制度創新?！犊傮w方案》明確示范區將重點圍繞規劃管理、生態保護、土地管理、項目管理、要素流動、財稅分享、公共服務政策和公共信用等八個方面率先開展一體化制度創新，示范引領全國區域協調發展。按照《總體方案》，一體化示范區先行先試的改革探索和制度突破，一旦成熟，將在整個長三角區域復制推廣。

“屆時，長三角將實現規劃一張圖，交通一張網，環保一根線，市場一體化，治理一個章，民生一卡通和居民一家親。”上海市人民政府副秘書長、市發展和改革委員會主任、長三角區域合作辦公室主任馬春雷這樣描繪出長三角未來的模樣。

一種全新的動力機制

曾經，長三角一體化一度面臨“逆溫層現象”——上層熱、學界熱、大企業熱，中小企業參與度不高、公眾獻計獻策不多。這種狀況在2019年發生了深刻改變。

采訪中，大家最深刻的感受，是一體化不再是政府單方面推動，市場主體參與的熱情和務實前所未有，一體化進程中受益的基層政府、居民和社會組織也非常積極，以下促上、上下互動的合力越來越明顯。一句話概括，長三角一體化形成了全新的動力機制。

首先是中等城市的活躍。

回望2019年長三角一體化的進程，G60科創走廊上的9座城市和上海市松江、普陀、嘉定等區“曝光度”比較高。他們的雙向互動和畫圈拉群，撐起了長三角一體化的大網。

“這些城市的一個顯著特征是不再被動等待、依賴三省一市層面的推動和政策，而是主動作為，自發自覺地去擴大朋友圈。”宋宏分析認為。

這種自下而上的主動作為，與自上而下的強力推動，相得益彰、相輔相成，極大改變了過去長三角一體化主要依靠上層推動的局面。

其次是市場主體的高度務實。

“政府主要是以政策導向、問題導向、需求導向引領市場主體乃至全社會共同參與長三角一體化發展工作。2019年我印象比較深刻的，是市場主體的參與比往年空前的高漲?！壁w瑞分析認為。

長三角一體化在2019年實現了三股力量的聯動，第一是自上而下的政策推動，第二是區域內中等城市的活躍，第三是市場主體和民眾的積極參與。

其一是高度關注。市場主體都在關心自己能不能、如何參與長三角一體化國家戰略。讓趙瑞印象深刻的是一些銀行金融機構的積極活躍，如中國銀行、交通銀行從系統內抽調骨干，成立長三角辦公室，專門研究和推動金融如何服務長三角一體化國家戰略。

其二是高度務實?！艾F在一些企業來長三角區域合作辦談合作，拿出的都是非常切實可行的方案，這與過去大不一樣。說明他們是真正地想參與進來?！遍L三角區域合作辦公室浙江代表、寧波市政府咨詢委員會委員傅曉告訴《決策》。

最后是長三角居民對一體化認知的改變。

過去，如果一位居民在安徽合肥參加醫保、在上海工作生活，他看病要先在上海墊付醫藥費，再將單據帶回合肥報銷。

2019年長三角地區主要領導座談會上，三省一市簽訂了《推進長三角地區異地就醫直接結算? 深化三省一市醫療保障領域合作發展備忘錄》，已在上海多個醫療機構和蘇浙皖三省所有設區市實現全覆蓋，長三角地區41個城市實現醫保一卡通。今后，這位戶籍在合肥的居民，在上海就可實現醫保卡實時結算。

同時，隨著長三角地區出行、就業、旅游、異地康養等民生政策的接連出臺，“長三角人”一詞在2019年不脛而走。

“居民在一體化過程中有沒有獲得感和幸福感實際上非常重要，不能老是政府一頭熱，上下合力才能真正的一體化?！备禃员硎?。

由此，長三角一體化在2019年實現了三股力量的聯動，第一是自上而下的政策推動，第二是區域內中等城市的活躍，第三是市場主體和民眾的積極參與。三股合力，分別對應宏觀層面的政策推動，中觀層面的城市作為，微觀層面的市場之手。

這股強大的合力，沖破了長三角一體化面臨的諸多堵點和淤塞，打通了要素流動的毛細血管?？梢灶A計，在2019年打下的堅實基礎上，2020年，長三角一體化必將邁上一個全新的臺階。