“走向一種全新的平衡”

夏自釗

2019年一體化怎么看

《決策》：2019年，長三角一體化破解了哪些長期以來的堵點和難點？在哪些關鍵領域取得了新進展？

曾剛：2019年是長三角一體化國家戰(zhàn)略落實的關鍵時期，從整體來看，上半年更多地是在戰(zhàn)略認識、戰(zhàn)略目標等領域推進自上而下的共識，下半年則主要是將這一戰(zhàn)略共識落實到具體的實踐行動中去。

這一整體特征，通過對比5月份審議通過的《規(guī)劃綱要》和12月初正式發(fā)布的規(guī)劃內容就可以體現(xiàn)出來。上半年中共中央政治局審議通過的方案更多是偏宏觀的戰(zhàn)略目標，而下半年正式發(fā)布的方案內容，則首次具體地指出了每一個戰(zhàn)略推進的具體路徑與內容，從側面也體現(xiàn)出當前長三角一體化高質量發(fā)展已經走向縱深的發(fā)展特征。總的來看，長三角一體化走過了30多年間極為關鍵的一年。

回望2019年長三角一體化的發(fā)展軌跡，可以發(fā)現(xiàn)既有從宏觀謀略大討論到具體實踐行動，亦有對目前國內外現(xiàn)實情況的及時響應，同時也給未來的長三角一體化高質量發(fā)展提供了很大的政策自由空間。

劉志彪：2019年長三角一體化給我印象最深的就是一個“實”字。我曾經多次呼吁，對長三角一體化發(fā)展中可能遇到的各種顯性和隱形障礙，要按照先易后難的原則，在具體項目中推進。當長三角區(qū)域基層政府、市場主體和居民逐步享受到市場一體化的利益之后，自然都會衷心擁護，因而推進起來力度就會更大，更容易成功。2019年長三角一體化的實踐，部分證實了這一點。

只要秉持務實精神，避免抽象議論、議而不決，實質性按照先易后難的原則推進，尤其是項目化推進，一體化紅利就會不斷形成，在這樣的基礎上，各方的共識就會凝聚，從而極大減少了一體化的阻力。

宋宏：2019年，長三角一體化總的來說是在實質性向縱深發(fā)展。

首先，一些影響深遠的一體化平臺都在2019年啟動建設。比如一體化示范區(qū)、上海臨港片區(qū)等建成后，其輻射帶動效應將非常強。同時，G60科創(chuàng)走廊在深入發(fā)展，合作越來越深，尤其是產業(yè)聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)盟的廣覆蓋，大大推進了長三角產業(yè)一體化。包括安徽在內的各種跨地區(qū)園區(qū)、平臺、飛地等合作，比如界首在上海的離岸科創(chuàng)中心等，拓展也非常迅速。

其次，合作機制在不斷完善。一體化示范區(qū)、各種聯(lián)盟機制、都市圈的合作互動機制、跨省地市之間的合作平臺、合作園區(qū)等漸次展開以后，合作機制得以建立起來。這些機制都是實實在在的，并不是喊口號，包括共建機制、利益分享機制、合作過程中具體事務的處理機制等，都在逐漸建立起來。

第三，2019年長三角一體化的一個鮮明特征，是微觀主體的積極活躍。這種自下而上的推進，以下促上、上下互動，使一體化漸入佳境。單靠下推或者單靠上推都是不可持續(xù)的，長三角恰好是上下互動，微觀主體的積極是長三角一體化的最大活力所在。

存在哪些短板和瓶頸

《決策》：2019年長三角一體化拉長了諸多長板，但一些短板不可避免的依然存在。未來，長三角一體化還需要突破哪些瓶頸和制約？

曾剛：首先，長三角還存在單個城市競爭強烈、同質化問題嚴重、產業(yè)轉型升級艱難、協(xié)同度柔性不夠、行政壁壘森嚴、協(xié)同發(fā)展程度低、一體化程度不高等問題。

長三角地區(qū)作為人員流動相對頻繁、醫(yī)療資源相對豐富的地區(qū)，承擔著大量異地通勤、異地就醫(yī)直接結算的任務。但目前長三角地區(qū)在社會保障、醫(yī)療養(yǎng)老、人才資源、公共安全等方面的標準和程序仍未實現(xiàn)互認對接。

其次，對外開放水平還不夠。長三角地區(qū)“引進來”與“走出去”的比例不匹配，且區(qū)域內資源爭奪競爭激烈，內耗較大。長三角更應盡快以整體形象參與到國家其他重大發(fā)展戰(zhàn)略中去，尤其是同“一帶一路”建設、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設相互配合。

第三，體制改革仍需加強。雖然《規(guī)劃綱要》、各地實施方案陸續(xù)出臺，但政策配套、立法和資金等保障機制仍不完善、利益協(xié)調機制也不夠健全。地區(qū)政策所形成的地區(qū)差異和地方發(fā)展政策創(chuàng)造出來的內部異質性，在無形中制造了政策歧視，它們是時下長三角制度一體化的主要阻力。

同時，阻礙經濟高質量發(fā)展的行政壁壘仍未完全打破，地方標準不統(tǒng)一，準入門檻有差異，統(tǒng)一開放的市場體系尚未形成。此外，跨區(qū)域共建共享共保共治機制也不健全，區(qū)域之間成本共擔、利益共享的機制尚未建立，有效的生態(tài)補償機制仍在不斷探索中。

劉志彪：目前主要的短板在于長三角地區(qū)仍然是一個“行政區(qū)經濟”，并不是統(tǒng)一市場，而是碎片化的市場，是被行政權力分割的市場。“行政區(qū)經濟”一方面形成了政府驅動型的巨大增長動力，另一方面，這種碎片化競爭有損資源配置的經濟效率，如與軟預算約束有關的投資沖動、決策隨意、債務高筑等。這導致區(qū)域統(tǒng)一市場無法形成，也就無法通過強大市場形成對全球資源吸納的能力，無法用統(tǒng)一市場促進企業(yè)達到規(guī)模經濟狀態(tài)從而增強國際競爭力。

同時，體制機制的摩擦成本過大也是一個短板，表現(xiàn)為行政權力過度干預市場經濟活動，導致區(qū)域市場在相當程度上對內開放不足。現(xiàn)有行政體制機制由于介入市場活動比較深入，背后的利益機制使其具有天然的、內在的“反”區(qū)域一體化發(fā)展的特性。

宋宏：目前來看，科創(chuàng)一體化是難點和瓶頸。長三角區(qū)域科創(chuàng)資源密集，但科技和產業(yè)“兩張皮”現(xiàn)象嚴重，突出表現(xiàn)為四大中心城市在科技創(chuàng)新領域存在大量交集，僅有一個G60科創(chuàng)走廊顯然不夠。

目前三省一市的科技創(chuàng)新政策還存在明顯分割，亟需通過政府協(xié)商和智庫研究予以打通。其分割，歸根結底，還是源于長三角的行政化分割。行政化分割的本質，不是地理分割、交通分割，也不是市場分割，而是政策分割。政策和制度不統(tǒng)一，造成了行政壁壘。

2020年怎么干

《決策》：基于2019年已經取得的突破和進展，以及對長短板的清醒認識，展望2020年，長三角一體化應該在哪些方面重點發(fā)力？

曾剛：首先，實現(xiàn)從“逆溫層”到“同溫層”的轉變。

應著重規(guī)范社會組織，充分發(fā)揮社會組織在處理和協(xié)調問題上的靈活性，高效整合各層級社會資源，進而調動基層社會的自主能動性。

此外，提高長三角居民的獲得感，要通過具體舉措切實提高老百姓的收入水平。當下長三角地區(qū)應加強職業(yè)技術人才培訓。職業(yè)技術人才是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要支撐，我們不僅要重視高端人才，更要注重培養(yǎng)技工能手。只有讓老百姓真正參與到變革和發(fā)展當中去，切實體會到收益，才能真正讓“逆溫層”變成“同溫層”。

當下長三角地區(qū)應加強職業(yè)技術人才培訓，職業(yè)技術人才是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要支撐，我們不僅要重視高端人才，更要注重培養(yǎng)技工能手。

其次，未來長三角的產業(yè)園區(qū)可以像連鎖店一樣建設與發(fā)展。

長三角41個城市擁有146個國家級開發(fā)區(qū)和320個省級開發(fā)區(qū)，平均每個城市擁有3.6個國家級開發(fā)區(qū)、7.8個省級開發(fā)區(qū)。未來產業(yè)園區(qū)的協(xié)同合作是推動跨區(qū)域共建共享的關鍵，也是長三角更高質量一體化發(fā)展的核心。

最關鍵的還是打破地區(qū)間的市場壁壘，其中最重要的一點在于利益分配和地域保護。一方面，可以探索共建省際產業(yè)合作園區(qū)，加強省際產業(yè)合作，有序推動產業(yè)跨區(qū)域轉移和生產要素雙向流動。另一方面，探索建立產業(yè)園區(qū)合作的成本分擔和利益共享機制。未來長三角的產業(yè)園區(qū)可以像連鎖店一樣建設與發(fā)展，實現(xiàn)錯位競爭、協(xié)同創(chuàng)新和集聚發(fā)展。

劉志彪：首先，提倡和鼓勵地方政府間的合作協(xié)調發(fā)展。解決“行政區(qū)經濟”問題的關鍵在于：一是改革對地方政府官員的考核評價體系，把實現(xiàn)一體化發(fā)展作為主要業(yè)績之一，以此扭轉其行為準則和壓力機制;二是限制地方政府參與市場、干預市場的權力邊界;三是簽訂具體的一體化發(fā)展協(xié)議，依照“成本共擔、利益共享”原則以政府間協(xié)商的方式，讓渡某些公共權力給相應的長三角一體化機構，把競爭轉化為合作。

其次，逐步構建長三角地區(qū)的競爭規(guī)則。長三角一體化的中長期目標是形成統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則。長三角地區(qū)通過致力于建立以市場競爭為基礎、非行政扭曲的競爭體系，推進經濟從“發(fā)展競爭”逐步轉向“平等競爭”，逐步限制地方政府參與市場運作的市場主體功能，確立競爭政策替代產業(yè)政策并在市場經濟中占據(jù)優(yōu)先地位。當各個成員充分享受到一體化受益的時候，遵守競爭規(guī)則就會成為一種自覺動力和行為。

宋宏：建議以四大中心城市為創(chuàng)新策源地，在G60走廊基礎上再建設若干創(chuàng)新走廊，形成創(chuàng)新中心——創(chuàng)新走廊——創(chuàng)新網絡，在中心城市、軸和廊相聯(lián)互動形成一個網絡化的結構圈，在創(chuàng)新鏈上發(fā)掘和生長出一些產業(yè)的生長點，提升創(chuàng)新能級，為高質量的一體化提供支撐。

在突破行政壁壘方面，歐盟的做法值得借鑒。歐盟成員國協(xié)商后制定的“共同政策”，覆蓋所有成員國，而且對各國相關政策具有調節(jié)作用。上海可牽頭，與蘇浙皖聯(lián)合啟動“共同政策”制訂工作，以促進科技要素在長三角的流動、輻射整個區(qū)域的科技創(chuàng)新平臺與機制建設，以及三省一市各個科技創(chuàng)新主體的合作。

打破行政壁壘，關鍵是要在合作的基礎上，形成一種新的平衡。過去在互相分割之下，通過縣域競爭和城市戰(zhàn)爭，大家找到了一種平衡。而現(xiàn)在必須在合的基礎上去找平衡，與過去相比，這是一種完全不同的平衡。達到這樣的平衡，需要很多磨合和博弈，指望人的思維轉變是不可能的，只能通過機制來進行轉變和倒逼。真正的一體化，就是重新構建一種平衡的機制。一體化示范區(qū)，就是重新找平衡。在分的基礎上，有一種平衡;在合的基礎上，也有一種平衡，是兩種完全不同的平衡模式。