淺析民勤農村承包地細碎化問題

盧婭萍

甘肅省民勤縣近年來在農村產業發展、新型農業經營主體培育、產業園區建設方面進行了大膽探索，取得了顯著的成績。但從總體上看，民勤農業發展較慢、發展不足的問題還十分突出。這既有歷史的原因，也有地理限制因素，其中農村承包地塊細碎化問題也是一個重要原因。如何有效破解土地細碎化難題，加快推進現代農業的發展，成為當前民勤農業工作的一項重要任務。

土地細碎化弊端

土地細碎化現象普遍存在于民勤縣境內，民勤縣承包農戶5.6萬戶，承包耕地103.8 萬畝，承包地塊數62.9萬塊，戶均面積18.54畝，戶均塊數11.23塊。

細碎化地塊的田埂浪費了耕地資源。盡管田埂具有“邊行效應”，能使田埂兩側作物有所增產，但是土地細碎化使田埂占用浪費了農地面積的3%-10%，其負面影響不容低估。

農業勞動力和機械的生產效率降低。農地細碎化導致勞動力和農業機械要在不同地塊間進行轉移，造成人力物力浪費，從而增加了農業生產成本，降低了農業生產的勞動生產率、土地生產率和成本產值率。

阻礙適度規模經營和現代農業發展。農地細碎化在一定程度上阻礙了農業機械化發展，阻礙農業生產的規模效益發揮，不利于農田水利基礎設施建設，不利于農業新品種、新技術的推廣普及，不利于開展農業社會化服務。

意見建議

分析各地在解決農村承包地塊細碎化問題方面的成功做法，主要有三種模式，包括土地互換、土地流轉、股份合作。

這三種模式代表當前我國農村土地改革探索中較為成功的做法。這些模式的推行，有效解決了農村承包地塊細碎化的問題，提高了土地的使用價值，有力地促進了農業增效、農民增收和農村和諧穩定，為民勤破解農村承包地塊細碎化問題帶來諸多啟示。模式一土地互換的前提需以大規模的土地整理和培土培肥為基礎，必須實現土質條件的均等化，主要目的是減少利益沖突。模式二的土地流轉要自上而下和自下而上健全體制機制，必須加強引導、扶持和監管。模式三的土地股份合作在軟硬件配套、群眾基礎、操作程序、業主引進方面面臨巨大挑戰，推廣上有一定困難。在博采眾長、借鑒運用的基礎上，民勤破解土地細碎化這一難題，必須結合實際，大膽創新，抓好制度設計和過程控制，積極探索符合民勤實際的破解之策。

措施辦法

健全體制機制。縣級將農村承包地塊細碎化問題納入重要議事日程，成立農村土地流轉領導小組。領導小組具體負責土地流轉的宣傳、組織、發動、制度設計、全程監管、政策扶持等工作，負責把推行農村土地集約化經營、實現農村土地整村規模流轉作為工作主要目標。縣級督促鄉鎮抓好組織發動工作，制定激勵措施，明確目標任務，穩步推進民勤農村土地規模化、集約化、組織化發展。鎮是轄區土地規模流轉的組織者、宣傳者和推動者，具體負責對上銜接和對下協調。村委會是農村土地規模流轉的具體執行者、操作者，承擔本村本社的宣傳、組織工作。

組建專業平臺。設立民勤縣農村土地流轉交易中心，并建立相應的門戶網站。交易中心的主要職責是對申請進入土地流轉中心的村社進行資質審查，負責將符合條件的村社納入縣土地交易中心平臺，并對外招引業主。負責代表縣政府和意向性投資業主進行洽談、資質審查，規定流轉土地用途、使用要求、投資額度以及政府扶持條件。負責配合村社和投資業主進行合作洽談，協助村社與投資業主簽訂土地流轉協議，明確土地流轉期內投資業主、農戶、村集體組織各自的權利和義務。負責對投資業主進行投資監管，督促投資業主嚴格按照合同規定進行土地經營，確保農戶、村集體的合法利益。

嚴格操作流程。開展農村土地規模流轉，穩步推進土地市場化，必須充分尊重民意，建立嚴格的準入流程，確保各個程序合乎法律法規。一是鎮要以村為單位，協助村委會成立村土地流轉領導小組，并召開動員大會進行農村土地流轉市場化宣傳，要為農戶預留足夠時間進行思考、討論。二是村土地流轉領導小組對意向性農戶進行統計，對持不同意見的農戶進行再次宣傳發動，并召開村民大會討論表決簽字，同意農戶數達到80%以上視為通過。三是農戶除預留小部分土地供生活所需外，其余大部分土地交由村集體組織，由村土地流轉領導小組根據土地等級分片打捆包裝，完善相關資料后報鄉鎮人民政府申請進入縣土地流轉交易中心。四是鎮組織人員到村核查，符合組織程序并達到土地流轉條件后，由鎮申請縣土地流轉交易中心復核；縣土地流轉交易中心根據鎮申請組織核查，核查通過后納入縣土地流轉交易中心平臺，正式進行對外發布招商。

加強后續監管。縣土地流轉交易中心要針對招引業主制定詳細的政策扶持和監管方案。招引業主意向性談判時，必須規定土地固定流轉期至少在3 年以上；成功簽約后，土地流轉期內允許業主消除土地四至界限（但要保存好原始資料），積極鼓勵業主對土地進行改土培肥；穩步引導業主進行產業培育和基礎設施改造，并在資金、項目、技術、專合社組建等方面進行大力扶持。抓好土地使用監管，不得擅自改變土地使用性質；資金投入必須循序漸進，不得盲目求快，產生遺留問題；優先解決本地農民就業，并按期支付農民工工資；嚴格按照合同約定按期支付土地流轉金，并承擔合同及政策規定的其他義務。

穩步組織推廣。民勤縣農村土地規模流轉采用“先行試點、穩步推進”的原則，首先在部分地理條件較好的鄉鎮先行試點，及時總結試點過程中的新問題、新情況，并制定相應的解決措施；待試點基本成熟后，在全縣普及推廣。通過一定時間的土地流轉經營，農村土地大部分實現改土培肥，土質條件實現基本均等化后，再行推動農民承包地塊及經營權的適度集中。