“楓橋經(jīng)驗”中的城市基層治理

羅嘉琪 蔡雪玟 丁方良 李 錟 曾紀(jì)元

(湖南財政經(jīng)濟學(xué)院 湖南 長沙 410000)

改革開放之前，我國城市基層治理主要實行傳統(tǒng)的“單位制”，政府依托各企事業(yè)單位對于社會公共資源進行整合、控制和分配，并將分散在城市中的社會人員集中起來，進行公共事務(wù)的管理。隨著改革開放的逐步深入，經(jīng)濟社會體制發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的“單位制”逐漸瓦解，一種更加適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的城市社會化組織形式——“社區(qū)制”應(yīng)運而生。

一、完善城市基層治理的重要意義

一直以來，基層群眾自治制度都是是我國基本政治制度之一。在城市，基層自治組織是以社區(qū)為單位的居委會，而在鄉(xiāng)村則是以村為單位的村委會。隨著城市化進程日漸加快，越來越多的鄉(xiāng)村正在轉(zhuǎn)化為社區(qū)，在此背景下，加強城市基層治理就顯得尤為重要了。

(一)有利于落實國家政策，拉近與群眾距離。居委會作為我國城市內(nèi)最小的行政單位，與人民群眾的關(guān)系十分密切，在落實國家政策，宣傳國家方針等方面具有重大意義。然而，當(dāng)國家出臺政策、規(guī)章制度時，人民群眾往往由于不直接關(guān)系到自身利益以及術(shù)語的晦澀性等原因而選擇忽視，這種情況隨著國家機關(guān)的層次越高，越發(fā)明顯。在現(xiàn)有國情下，群眾在政治生活中更多的還是處于被動地位，即多處于接收信息的位置，而不是主動追求。居委會作為承上啟下的行政單位，應(yīng)當(dāng)主動發(fā)揮作用，對于國家政策應(yīng)當(dāng)積極了解、正確解讀，并對人民群眾進行組織和宣傳，以通俗易懂的方式幫助群眾理解，調(diào)動群眾積極性。

(二)有利于整合資源，促進社區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展。社區(qū)的資源除了常見的有形資源，如：公共設(shè)施、綠化環(huán)境等，還有在現(xiàn)代社會更為重要的無形資源，如：信息資源、制度資源等。隨著社會現(xiàn)代化的發(fā)展，資源整合已經(jīng)成為一種趨勢，有限的資源通過整合能夠發(fā)揮其最高效用。通過建設(shè)社區(qū)公共平臺將歸屬不定的資源轉(zhuǎn)化為社區(qū)公共共享資源，有利于推動城市社區(qū)公共資源由碎片化走向統(tǒng)一,由分散走向共享,推動城市社區(qū)公共資源效益最大化。[1]

(三)有利于保障民生，完善我國城市基層自治制度。加強基層治理，不僅是要求管理人員改善方式、提高效率，群眾的參與度也尤為重要。群眾可以通過便捷的方式反映自身的實際需求，事后給予基層管理人員事實反饋，在良性循環(huán)下幫助完善基層治理。同時，人民生活也能夠進一步得到保障。

二、我國城市基層治理現(xiàn)狀

隨著社區(qū)制的興起，政府不再是我國城市基層治理的單一主體，包括政府、社區(qū)、社區(qū)居民、社會組織等主體在內(nèi)的多元治理體系形成了[2]。我國城市基層治理從單位管理向社區(qū)治理的變遷，符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢，對于我國城市基層治理體系的完善、基層社會治理能力的提高、服務(wù)型政府的建設(shè)、公共服務(wù)效能的加強以及人民生活質(zhì)量的提升都具有重要意義。

幾十年來，我國城市基層治理的變革雖取得了諸多成效，但以社區(qū)治理為主的治理體制目前仍處于一個探索、過渡階段，容易受到傳統(tǒng)體制遺留習(xí)慣的影響，同時又面臨著經(jīng)濟體制撰寫、社會結(jié)構(gòu)變動等經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來的一系列挑戰(zhàn)，因此，在實踐的過程中，尤其是近幾年來，我國城市基層治理也面臨著部分困境，對社會的健康持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了制約作用，亟待完善：

(一)治理主體界限不清，社區(qū)行政化嚴(yán)重。有效的城市基層治理應(yīng)當(dāng)在政府的指導(dǎo)下，依托社區(qū)，整合各類社會力量，在行政權(quán)力和社會權(quán)力的相互協(xié)調(diào)、共同影響下有序地開展。然而，在我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期體制下，城市基層治理主要采用政府主導(dǎo)的一元治理結(jié)構(gòu)，基層社會管理只受行政權(quán)力影響。社區(qū)制興起后，我國城市基層治理轉(zhuǎn)為多元的治理結(jié)構(gòu)，其中區(qū)級政府或設(shè)區(qū)的市級政府的派出機構(gòu)街道辦事處代表行政權(quán)力，履行一定的政府職能，社區(qū)居委會作為基層群眾自治組織，負(fù)責(zé)履行社區(qū)職能。但在具體實踐中，許多城市仍習(xí)慣于運用傳統(tǒng)的制度模式，治理主體之間沒有進行明確職責(zé)劃分，導(dǎo)致街道辦事處和社區(qū)居委會之間從指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系演化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系[2]，辦事處會將部分行政工作下放至居委會，使社區(qū)工作被冠上行政色彩。一方面，本就處于探索階段的社區(qū)居委會由于工作負(fù)擔(dān)增大，更難以實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展。另一方面，社區(qū)居委會作為自治組織，處理行政工作的專業(yè)程度不夠，便會降低公共事務(wù)的處理效率，阻礙基層治理的開展。

(二)社區(qū)自治能力低，社區(qū)居民與社會組織參與不足。由于街道辦事處行政力量的超度干預(yù)，以及社區(qū)工作的行政化加劇，我國社區(qū)居委會雖作為自治組織，但長期依賴于政府力量的支持來獲取基層治理的信息與資源，沒有較高程度的實現(xiàn)社區(qū)自治，連接起國家權(quán)力和公民權(quán)力，為社區(qū)居民提供良好的公共服務(wù)。此外，由于過去我國城市基層治理長期由政府接管，社區(qū)治理的推行同樣也由來自于政府力量主導(dǎo)，我國社會尚未對社區(qū)治理形成一種普遍的認(rèn)同，導(dǎo)致大眾社區(qū)意識缺失、社區(qū)自治的社會基礎(chǔ)薄弱。一方面，當(dāng)代社會生活節(jié)奏加快，居民常常忽略精神建設(shè)與社區(qū)生活，而社區(qū)居委會既沒有對社區(qū)情感、社區(qū)文化進行充分培育，也缺乏針對居民參與社區(qū)自治的培訓(xùn)，導(dǎo)致社區(qū)居民對于社會自治參與的意愿和能力都比較低。另一方面，社區(qū)工作走向行政化，政府沒有充分引導(dǎo)社區(qū)制定積極、開放的政策，提供足夠的資源支撐，因此難以吸引更多專業(yè)化的社會組織及民間力量參與到社區(qū)治理中來。

三、“楓橋經(jīng)驗”中的城市基層治理

“楓橋經(jīng)驗”指的是在20世紀(jì)60年代初期，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)成員和居民充分發(fā)揮群眾力量，堅持矛盾不上交，矛盾糾紛就地解決的社會治理經(jīng)驗，其著重強調(diào)基層干部要從群眾中來，到群眾中去，鼓勵居民自治，號召各基層政府要依靠和發(fā)揮群眾的力量，著重突顯出群眾在基層治理的重要性和必要性。

楓橋從鎮(zhèn)到鄉(xiāng)，甚至居委會都設(shè)有群眾組織，其多為民間調(diào)解組織，將基層政府從以前的“管理者”角色轉(zhuǎn)變成“協(xié)調(diào)者”角色，增強了社區(qū)居民的參與性，促進了社會治理基層化和民主化建設(shè)。

(一)“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展沿革

1.“楓橋經(jīng)驗”的產(chǎn)生。20世紀(jì)60年代，全國都在進行社會主義改造和教育，其中有一個鎮(zhèn)的創(chuàng)新實踐在社會主義教育運動中脫穎而出，而這顆耀眼的星星就是浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)，它創(chuàng)造性地提出并實施了“楓橋經(jīng)驗”，該鎮(zhèn)運用以道理說服人的方法，將人民群眾改造為社會主義新人，而這一套“楓橋經(jīng)驗”不僅是一種開創(chuàng)性實踐，它維護了當(dāng)時的國家政權(quán)安全，社會主義制度安全，同時也是一種探索性實踐，它不斷地在發(fā)展中的東方國家里探索并驗證各種關(guān)于社會主義模式理論。

2.“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展。改革開放后，楓橋干部群眾堅持“兩手抓，兩手都要硬”的方針，創(chuàng)造了“黨政動手，各負(fù)其責(zé)，依靠群眾，化解矛盾，維護穩(wěn)定，促進發(fā)展[3]”，實現(xiàn)了“矛盾少，治安好，發(fā)展快，社會文明進步[4]”的良好格局，成為社會治安綜合治理的樣本，也為推進基層管理找到了新出路。

3.“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新。在中國社會主義進入新時代時期，楓橋干部主動適應(yīng)我國社會基本矛盾的變化，立足于社會主義初級階段的基本國情，牢牢把握社會治理面臨的新情況新問題，著力構(gòu)建“自治，法治，德治”相結(jié)合的基層治理體系，推動基層治理體系現(xiàn)代化和治理能力的高效化，緊緊圍繞共建共治共享的社會治理格局而努力奮斗[5]，為“楓橋經(jīng)驗”打上新時代的烙印。

(二)“楓橋經(jīng)驗”具體措施

1.以群眾為中心的治理模式。楓橋干部注重群眾在社區(qū)治理中的作用，其始終把群眾放在核心位置，注重深入群眾生活，將群眾滿意作為工作的基本原則，在“楓橋經(jīng)驗”中，各村都建立了相關(guān)的群眾組織，這些群眾組織的工作就是時刻關(guān)注群眾生活，運用各種方法貼近百姓生活，集中群眾意見，并將群眾意見落到實處，在處理之后再返回到群眾之中，觀察實施的方案是否真正地做到惠于民、便于民、利于民，如此循環(huán)，保證了楓橋社區(qū)工作始終立足于人民，真正做到從人民的利益出發(fā)，站在群眾的角度思考問題[6]。

2.運用信息化技術(shù)參與基層管理。村里便民服務(wù)中心電腦網(wǎng)絡(luò)與鎮(zhèn)政府的“四個服務(wù)平臺”直接連通，信息實時上傳，村民辦事大多只到便民服務(wù)中心跑一次就辦成，一些村里解決不了的問題或矛盾糾紛，通過鎮(zhèn)里“四個平臺”都能夠得到及時溝通有效化解。一次辦成事的這種改革是通過線上加線下的基層服務(wù)方式創(chuàng)新，讓老百姓到政府辦理事務(wù)實現(xiàn)一次把事情辦成的目標(biāo)。“楓橋經(jīng)驗”運用互聯(lián)網(wǎng)參與基層管理的實踐，使得人民群眾辦事更加便捷，基層管理更加智慧化，高效化。

3.注重法治的社會服務(wù)。“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解[7]”是楓橋化解民眾矛盾的最終目的。近年來，楓橋鎮(zhèn)共成功調(diào)解居民矛盾糾紛一千多起，調(diào)解成功率達97.2%，其中八成以上的矛盾糾紛能就地解決，此方式具有楓橋特色，大大增加了楓橋在社會治理發(fā)展中的核心競爭力。