銀行業金融機構政治公眾人物身份識別的難題及對策研究

程璞 郭建勇 王青春

摘要：對政治公眾人物開展有效的客戶盡職調查工作在預防腐敗和洗錢犯罪中發揮了重要的作用。本文首先在對政治公眾人物綜述的基礎上，對安徽某市轄內銀行業金融機構反洗錢工作中政治公眾人物身份識別存在的難題進行了調研分析，并根據調研情況提出相應的對策建議。

關鍵詞：反洗錢? 政治公眾人物? 對策

金融行動特別工作組（Financial Action Task Force，FATF）在2013年6月頒布了《FATF指引：政治公眾人物（建議12與22）》，使得“政治公眾人物”（Politically Exposed Persons，PEPs）成為近幾年反洗錢領域關注的焦點，然而我國對政治公眾人物的相關研究目前還相對較少。由于政治公眾人物處在腐敗犯罪的高風險中，指引中明確提出對于政治公眾人物，除履行常規的盡職調查職責外，金融機構還應有適當的風險管理系統以判斷客戶是否屬政治公眾人物，在與這類客戶建立業務關系時應獲得高級管理層批準，采取合理措施確定其財產和資金的來源并在業務關系存續期間加強監測。有效開展對政治公眾人物的客戶盡職調查工作在預防腐敗和洗錢犯罪中發揮了重要的作用，因此本文在對政治公眾人物進行界定的基礎上，對安徽某市轄內銀行業金融機構反洗錢工作中政治公眾人物身份識別存在的難題進行了調研分析，并根據調研情況提出相應的對策建議。

一、政治公眾人物的定義

當前，對于“政治公眾人物”這個名詞，我國并沒有明確的定義闡述。在國際上關于“政治公眾人物”的定義不同的國家和組織也存在較大差異，在這一點上并沒有統一共識。金融行動特別工作組作為世界上最具影響力的國際反洗錢和反恐融資領域最具權威性的國際組織之一，對“政治公眾人物”的定義和標準來進行了明確界定：“政治公眾人物”是指在現任或曾經被賦予重要公共職能的人物，如國家元首、資深政治家、高級政府官員、司法或軍事官員、國有企業高管、重要政黨委員，以及上述自然人的直系親屬或與其關系親密的自然人，并不包括中等職位或職位等級更低的人士。

二、銀行業金融機構政治公眾人物身份識別工作中的難題

（一）界定政治公眾人物定義范圍困難

國內外反洗錢法律法規對“政治公眾人物”的定義范圍尚未有統一標準，認定上有些差異。這一方面導致各銀行業金融機構對“政治公眾人物”身份識別重視不夠，在賬戶開立、非面對面業務開通和轉賬交易等業務辦理的過程中，把有關政治公眾人物當成普通客戶來辦理業務，導致后續很難將其列為高風險客戶進行監測。另一方面由于界定的差異性，導致我國商業銀行政治公眾物識別標準并不能滿足國際標準，國外分支機構可能會面臨巨額罰單的風險。例如2016年英國金融行為監管局（FCA）曾因中國建設銀行倫敦分行和中國工商銀行倫敦分行未對國企或政治公眾人物進行加強型盡職調查等問題而升級對其調查①。

（二）缺乏政治公眾人物查詢系統，監測名單過分依賴第三方機構

當前我國銀行業金融機構并未建立政治公眾人物查詢系統，采用的監測名單主要來自Dow Jones、World Compliance等第三方機構。盡管第三方機構所提供的政治公眾人物名單具有一定的權威性，然而名單上人員數量有限且更新相對緩慢。此外，名單信息還出現眾多低級錯誤，如身份證號碼或姓名錯誤缺失、重名等，使得銀行業金融機構在執行方面存在困難。

（三）銀行從業人員對政治公眾人物缺乏基本認識

為了了解銀行業金融機構從業人員對政治公眾人物認識程度，筆者對安徽某市轄內11家主要商業銀行的高層管理人員、反洗錢專兼職人員以及柜面經辦人員進行訪談和問卷調查。訪談提綱主要圍繞“如何開展政治公眾人物身份識別，在身份識別過程遇到哪些困難，有什么樣的建議”。調查問卷采取發放紙質問卷調查的方式進行，共收集到66份調查問卷，其中59份為有效問卷，問卷有效率為89.39%。訪談和問卷調查結果顯示銀行業金融機構中專兼職的反洗錢人員對政治公眾人物普遍缺乏基本認識，高級管理層也不知道如何去審核審批相關政治公眾人物的業務辦理流程，甚至柜面經辦人員不知曉“政治公眾人物”這個名詞。并且當前很少有銀行業金融機構開展過關于政治公眾人物的反洗錢專題培訓，使得經辦人員在遇到政治公眾人物辦理開戶、大額存取款、轉賬等業務時，不知道如何處理或者簡單當成普通客戶來對待。

三、銀行業金融機構政治公眾人物身份識別工作的對策建議

（一）對政治公眾人物的定義進行界定

當前國際上關于“政治公眾人物”的定義并沒有獲得廣泛認同，建議我國可以充分考慮國內外實際情況并參照金融行動特別工作組發布的定義和標準來進行明確界定。定義內容應把握以下重點：一是政治公眾人物應為自然人，即使政治公眾人物參與到一家經濟實體的經營，也不需要將該經濟實體界定為政治公眾人物;二是政治公眾人物的分類標準應因國別的差異而有所不同;三是政治公眾人物的直系親屬及姻親、關系密切的隨從人員和異常親密的人員應當包含在內;四是職級與職務重要性應該作為公職人員是否分類為政治公眾人物的重要考慮因素;五是在認定是否為政治公眾人物還應當考慮正式職責、職銜性質（榮譽或受薪的政治職能）、此人對政府活動及其他官員可行使權力的大小，以及有關職能是否使此人能夠動用大量的政府資產及資金，或者能夠指導政府項目的招標或發包。

（二）建立權威的“政治公眾人物監控名單”，完善風險防控體系

一是建議建立“政治公眾人物監控名單”，推動人民銀行、有關金融監督管理機構，紀檢監察、公安、稅務、海關等部門聯合協作，充分利用各部門的數據信息。“政治公眾人物監控名單”應為全部銀行業金融機構共享，同時借鑒我國對上市公司高管及其家屬股票交易監控的成功經驗，借助銀行業金融機構對界定為政治公眾人物的人員各類賬戶以及資金交易進行監測，提高發現、追蹤和打擊貪腐犯罪行為的精準性和高效性，從思想上威懾不法分子，進而從源頭上遏制政治公眾人物洗錢犯罪的發生。二是銀行業金融機構尤其是在海外開設分支機構的應該根據FATF的要求，制定詳細的政治公眾人物身份識別操作指引，同時建立健全內控管理體系，制定相應的獎懲機制，激發員工對政治公眾人物身份識別的積極性，對能有效識別政治公眾人物的員工給予一定的經濟獎勵，并對該員工的信息采取保密處理。

（三）強化“政治公眾人物”反洗錢專項培訓

銀行金融機構應加強政治公眾人物身份識別和監測方面的培訓，提升對政治公眾人物身份識別工作重要性的認識。一是確保高級管理人員和反洗錢崗位人員熟悉關于政治公眾人物的反洗錢監管政策和內控要求;二是對反洗錢具體操作人員在管理要求、操作流程和盡職調查等方面進行培訓;三是對各部門及各條線的一般員工可以在反洗錢意識方面進行普及教育。

（四）嚴格落實政治公眾人物身份持續識別措施

銀行業金融機構應當以“風險為本”理念為指引，嚴格按照金融行動特別工作組專門制定的新“四十條”反洗錢建議，持續關注政治公眾人物身份信息變化，履行重新識別客戶身份、開展客戶盡職調查的義務。在持續識別過程中，應定期和不定期對利用政治人物名單對普遍存量客戶開展回溯性審查。同時，對政治公眾人物客戶新的身份信息也要通過多種手段進行認真識別和核實。明確銀行業金融機構對政治公眾人物在退職之后的一段時期內仍需進行監測，監測期滿后，在將某人從政治公眾人物類別中剔除時必須經過高級管理層的審核和批準，并將相關審批資料留檔。

（五）明確銀行業金融機構對政治公眾人物身份信息的采集權利

銀行業金融機構可以通過政治公眾人物的自我聲明，確定客戶是否是政治公眾人物。并且在為政治公眾人物辦理各項業務前，通過簽署相關協議等形式明確銀行和政治公眾人物在身份識別工作中雙方的權利和義務，確保銀行可以有效采集到真實、完整、準確的身份信息。例如銀行業金融機構有權詳細了解政治公眾人物的身份信息、直系親屬信息、交易背景、性質、目的、交易資金的來源和用途等。同時，政治公眾人物應主動向銀行報告賬戶的實際控制人或實際受益人。通過踐行“先了解客戶，再為客戶辦理相關業務”的原則，提高政治公眾人物信息的真實性和準確性，從而更好地開展反洗錢工作。

注釋：

①英國金融行為監管局（FCA），該機構成立于2013年4月，負責對2007年英國《反洗錢監管規定》授權的金融機構等開展監管。根據財新網2016年3月29日獨家采訪報道，受中國工商銀行馬德里分行因涉嫌洗錢被調查事件的影響，FCA加大對建行、工行的倫敦分行金融犯罪科目的檢查力度，重點檢查反洗錢、反金融腐敗等方面的合規情況。

參考文獻：

[1]FATF，POLITICALLY EXPOSED PERSONS （RECOMMENDATIONS 12 AND 22），www.fatf-gafi.org，2013.

[2]童文俊.國際金融保險業政治公眾人物反洗錢問題研究[J].中國保險，2013（4）.

[3]夏金鶴.反洗錢視角下受益所有權及透明度標準研究[J].武漢金融，2018（6）.

程璞為中國人民銀行合肥中心支行中級經濟師;郭建勇單位：人民銀行阜陽市中心支行;王青春單位：徽商銀行阜陽分行