行政執法有否依據權責清單？

喻鋒 梁綺琪

〔摘要〕在當前我國推行全面依法治國的整體背景下，權責清單制度在各級政府部門得到了廣泛推行。權責清單構成了對政府職權在應然層面上的規定性，界定了政府部門行政執法的范圍和依據，而行政執法則是對行政權力在實然層面上的操作性呈現，構成了對于政府部門現實執法強度的描述。本研究以G市為例，運用綜合評價模型和交互分析方法，展開對于權責清單數據和行政執法數據之間的量化分析，挖掘兩指數評價結果的匹配情況及其原因，探討政府部門分類對其可能產生的影響，以期解釋行政執法現實與權責清單規定性之間的離差，最后根據分析結果提出相關對策建議。

〔關鍵詞〕權責清單;行政執法;政府治理;法治政府

〔中圖分類號〕D922.11 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）02-0079-11

一、研究背景與意義

當前在全面推行依法治國的背景下，把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行已成為政府的關鍵意識和社會的熱切要求。黨的十九大更是進一步將建設法治政府，堅持依法行政作為其中的關鍵一環。特別是十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，依法行政顯得尤為關鍵，它既是方向與目標，也是行為與過程;既需堅持遵循依法原則，也需切實發揮執法作用。在關注規范的應然性的同時，還需關注現實層面行政執法與制度規定性的匹配。

本研究以G市部分市直屬部門作為研究對象，探索行政執法與權責清單的匹配性問題。G市在法治政府建設的方面長期走在全國前列，同時也是全國首個公開全部行政執法數據的城市，基于公開的權責清單類目和行政執法數據，本文分別從行政職權的規范性和行政執法的實踐性開展研究，基于現實分析對G市各執法部門進一步完善權責清單的制定、推進行政執法的科學規范、切實提高依法行政水平等方面提供指南。

二、文獻綜述

權責清單源起于西方，學界通常表述為“Competence Catalogue”，針對聯邦體制乃至超國家多層治理體制之下所遇到的權力集中化的問題而提出，旨在對權力做一個縱向上的清晰劃分，處理好歐盟和成員國之間的關系〔1〕。Swenden從比較聯邦主義（Comparative Federalism）的視角提出其有限合理性和諸多必然性問題〔2〕。針對現存質疑，國外學界提出一些替代性選擇和改進措施，Weiler主張權力執行中的輔助原則和適度原則的規范化、制度化、政策化，從而更好地適應現實狀況〔3〕;Breuss和Eller指出常態化、固定化的清單制度既不現實而且效能也低，而更加靈活的任務結構安排會更好〔4〕。

行政執法方面，由于國外尤其是一些歐美發達國家的政府職能從根本上而言和國內有著較大差異，許多在國內需要行政執法介入的問題和領域，國外更常見表現為管制（regulation），在政府之外，社會力量也承擔了相當部分的職能。因此，國內語境下的行政執法內容，在國外學界多針對性地集中于典型的行政權力執行領域，如犯罪、情報信息、食品藥品。

國內學界也從多方面對權責清單進行研究，并取得了一些成果。在前期，學者們的研究方向主要圍繞推行權責清單制度的實施意義、實施重點難點、權責清單制度如何建設等展開。唐亞林和劉偉認為，權責清單制度是簡政放權、依法行政和政府信息公開的延續與深化，是中國建構現代政府的重要方案，未來需引入法治思維和優化權責互動機制，推進制度運行。〔5〕沈榮華提出權責清單制度的建設難點在于應明確哪些權力責任需要列入清單，權責如何實現一致。〔6〕隨著權責清單制度在各個城市的開展，研究的重點轉向對權責清單制度實施過程中遇到問題的研究。梁遠指出，權力清單已在全國各地全面制定并公布執行，但目前絕大部分地方對權力清單重視程度不足，公布后被束之高閣，在運用方面更多停留在辦事流程的改進上，對權力法定、監督等方面作用沒有盤活起來，對權力運行的情況和效果監督作用的發揮受到一定限制。〔7〕徐剛和楊雪非通過分析A市Y區權責清單制度執行的個案，發現執行過程中時常出現復制、簡略及觀望策略等象征性執行狀態，導致因制度執行的過程偏差而產生目標差異化。〔8〕劉桂芝和崔子傲研究發現，在地方落實權責清單制度時容易出現權責邊界不清，導致政府公共服務和行政權力行使過程中出現消極行為和行政失誤。〔9〕

針對行政執法主體和執法權力而言，有學者認為現階段執法主體存在特權思想和模糊認識問題，存在導向和管理方式偏差問題，有法不依、執法不嚴和違法不究仍是目前工作的難點，需加快推進行政執法建設的制度化、規范化和標準化。〔10〕王芳認為目前行政執法規范化主要體現在執法體制不健全、執法程序不規范、執法人員素質參差不齊等方面，需落實責任，規范執法體制建設，樹立法治觀念，規范執法程序。〔11〕還有學者從執行主體和被執行主體的二者關系的角度，分析目前行政執法的難點。胡寶嶺認為，行政執法雙方存在一定的信任危機，被執行主體受恐嚇、蠱惑，對程序和內容不了解，執行主體執法不及時、不徹底，存在一定功利性，因此要推進治理模式轉變，建立相對均衡的行政執法機制。〔12〕張錚和包涵川則基于行政執法中抗爭行為，認為執法者因承受較重的政治責任，對于執法項目會盡量表現出規避風險的行為，被執行者會利用這種相對弱勢進行抗爭，導致行政執法出現惡性循環的困局，未來可引入新治理力量，形成相對制衡的行政執法關系。〔13〕

綜上研究，學界對于推進權責清單制度建設的意義和重要性基本達成一致共識，并針對制度推進而衍生出的問題從各個角度展開分析并歸納成因，也提出了一些改進建議與優化策略。但目前研究方法多為定性分析，以單案例或多案例形式推導權責清單制度運行問題和提出改善建議的文章較多，而定量分析文章較少，多數文章沒有對權責清單制度執行規定與實際運行情況從量的維度展開基于交互的比較研究，因此此類研究的操作性和科學性有待商榷。在行政執法體制和制度方面，大多數學者認為行政執法現狀的確存在不同方面的問題，提出要進一步厘清執法主體結構和執法權力、執法行為中雙方的關系，并結合時代要求和改革方向做以必要的調整和創新，同時配套以制度建設，結合整體性行政管理體制改革，進一步完善行政執法體制。

針對以上文獻的缺失處，本文的創新點在于運用定量分析的方法，對權責清單制度運行的制度規定與實際執行狀況進行交互分析，分別從行政職權的規范性和行政執法的實踐性開展研究，基于現實分析完善權責清單的制定、推進行政執法的科學規范、切實提高依法行政水平等方面發展提供指南。

三、核心概念和研究思路

（一）核心概念

1.權責清單

權責清單從根本上來說，是一種復合型概念，它是權力清單和責任清單的結合，旨在利用清單文本的明確規定性和公開透明度來劃定政府權責的范圍，以厘清政府與市場、政府與社會以及不同政府部門和層級之間的邊界。

權力清單從“權力”的角度，以法律為出發點和絕對依據，明確政府部門能夠并應該行使的權力。它實質上構成了各級政府部門的行政職權目錄，包括權力的名稱、類別、實施依據和行使主體等;將散見于各項法律、法規和規章之中原本模糊、抽象的行政職權具體化、明確化，并以清單的形式清晰羅列〔14〕，以期規范政府權力的行使，并為社會和公眾提供重要的監督參考依據，從而讓法定權力成為政府部門的實有權力，并借助清單對各項權力要素加以明確并對權力行使過程實現監督，進一步將實行權力限制在實有權力之內，達到權力不越位、不缺位、不錯位的目的。

責任清單從“責任”的角度，明確政府的責任問題，其中所涉及的是相較于“行政職權”而言意義更為廣泛的“行政責任”，包括積極責任和消極責任;積極責任可視為政府應當承擔的義務，也就是政府基于其在整個國家中所處地位、所發揮作用而必須承擔的管理社會經濟事務的職責;消極責任則指政府及其人員在行為過程中因違法或不當所造成的否定性后果〔15〕。

實踐中，各級政府部門在編制責任清單時，更多地是側重于對積極責任的明確，即政府應該做什么、應該管什么;而在清單之外的領域，皆不屬于政府的管轄范圍。其設定的基礎就是政府的籠統性事權，即在涉及除國家立法權、司法權、黨的執政權、公民權之外的所有領域處理行政事務的資格和權能，它明確設定了一條界線：邊界之內政府有著義不容辭的責任和義務;而邊界之外既沒有權力也沒有義務介入。

權力清單和責任清單的合理匹配，不僅明確了政府的執法范圍和限度，將政府限制在準入領域之內，理順政府和市場、社會以及政府不同部門和層級之間的關系;同時也使得政府在其權責范圍內有具體、明確的行為參考依據，社會公眾有具體、明確的監督依據，從而進一步提升政府行政執法的規范性、高效性和公開性。

2.行政執法

行政執法是一個內涵和外延都比較豐富的概念。一般意義上，從國家職能劃分的角度入手，行政執法被認為是國家行政機關執行憲法和法律的總和，可以說行政執法等同于行政〔16〕，以區分立法權和司法權。此種意義上的解讀，通常用以論述分權理論、行政的法治性以及強調尊重與保護行政相對人權利與義務的語境中;在更具體的語境中，行政執法被認為是行政中所有非創制行為的總和，亦即對現存具有強制效力的法律和規定的執行〔17〕。

總結而言，本研究所采用的權責清單概念，既包括職權也包括職責，是政府部門在行政執法全過程中的規范性依據;而本研究采用的行政執法概念，考慮到可測量和數據可得，則是從相對狹義來理解，即現實中政府部門依照法律規定做出的幾類具體行政行為，包括行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵四類。這些皆屬于政府的行政權責范疇，是對權責清單的現實操作和具體化。

（二）研究思路

本研究選取G市部分市直屬部門作為參評單位，以權責清單所羅列的權責類型和項數，行政執法數據所公開的執法類型、執法宗數和所涉及金額，采用綜合評價模型，分別建立兩個評價矩陣，并通過量化處理和計算，最終分別得到每個單位的兩個評價指數——權責清單指數和行政執法指數。

權責清單是對政府職權在應然層面上的規范性呈現，而行政執法則是對政府職權在實然層面上的操作性呈現，前者所描述的是參評單位規范性行政權責大小之度量，后者所反映的則是參評單位的現實執法強度。從權責清單制度設計的邏輯，兩者間應該有著較高的匹配程度，才能有力說明政府是嚴格在法定制度框架內行政執法。進一步，本研究對兩指數進行交互分析，通過進一步挖掘兩指數的匹配情況及部門屬性之間的相關性規律，探究現實執法偏離執法規范的具體原因;最后根據分析結果提出對策建議。

四、基于G市2016年數據的實證分析

（一）綜合評價模型

綜合評價模型是以多屬性效用理論為基礎而形成的一種復雜評價工具，根據確定的評價目的和價值導向將評價對象的多方面屬性和效用整合成一個整體性的綜合評價值。綜合評價模型的操作步驟首先要確定指標體系，建立模型，并通過原始數據的收集得到原始數據矩陣。由于原始數據在向性、數量級、數量單位等方面會存在著較大的差異，需要對指標進行標準化處理，再選用合適賦權方法確定權重方案，進而結合評價矩陣進行計算，以得到最終評價結果。

（二）基于G市權責清單和行政執法數據的綜合評價

1. 權責清單編制與行政執法數據公開概況

2013年，G市在全國率先開展了權力公開運行工作，向社會公布權力清單，2015年開始，G市又陸續向社會公布權責清單，明確各行政執法部門具有的行政執法職權和職責。為貫徹落實十八屆四中全會關于推進執行公開、管理公開和推行行政執法公示制度的具體要求，2017年3月G市各執法部門依據《G市行政執法數據公開辦法》，向社會公眾主動公布了2016年全部行政執法數據，采用統一的公開模版和數據格式，公開信息明確清晰，公開主體覆蓋全面，具有行政執法權的單位均被納入公開名錄。該舉措是在權責清單這一靜態規范的基礎上，進一步對行政執法部門履行法定行政職權和職責的實際狀況做出的動態呈現。

2.指標選取和處理

通過對G市政府門戶網站公開發布的各部門執法數據，結合數據的可獲得性和完整性，本研究選取G市直屬的23個政府部門作為參評單位。

考慮到部門間行政執法宗數的差異較大，會對最終的計算結果產生較大的偏差性影響，因此在執法宗數的基礎上，引入執法涉及金額作為調節變量，將總金額和總宗數之比作為評價矩陣內的各參評單位的指標數據，以使評價結果的統計意義更為科學。由于在各類執法中，有涉及金額的只有行政處罰、行政征收、行政給付和行政獎勵這四種行政執法類別，為了前后一致，對法定職權指數和行政執法指數的綜合評價都將選取這四類執法作為指標，再進一步剔除個別行政執法未涉及金額的單位，得到兩個23*4的原始評價矩陣。原始矩陣中各項指標皆為極大型指標，需對指標進行無量綱化處理，本研究采用的是基于變異系數歸一化的功效系數法，公式如下：

由于要對比兩組數據的離散程度，并且彼此測量尺度相差較大且量綱不同，不能直接用標準差去比較，因此需要引入變異系數CV。變異系數CV是原始數據的標準差與原始數據的平均數之比，它的大小會受變量值離散程度和平均水平所影響，但由于它沒有量綱，所以能進行客觀的比較，具體公式：

進一步，為了盡可能使標準化處理后的數據達到歸一化的效果，將CV的比重值CVHA作為功效系數公式中的c，d則取（1-CVHA）：

再將兩組評價矩陣中的原始數據和變異系數值分別帶入功效系數公式中進行計算，得到兩組處理后的評價矩陣：

3.指標權重確定

本研究所采用的是熵值法。熵值的大小代表著系統的無序性程度，系統有序性越高，其中所含信息的效用度越大，該系統也就越重要。在綜合評價中，每一項指標可視為一個系統，通過對熵值的計算則可得知每一項指標所含的信息效用，熵值越小，其信息效用越大，則該項指標的權重也就越大。熵值法公式如下：

由此計算得到權重結果：行政處罰、行政征收、行政給付和行政獎勵四類權責清單指標權重分別為0.227、0.2165、0.2753、0.2812;行政執法指標權重分別為0.2041、0.2648、0.2623和0.2688。

4.綜合評價指數的計算

將每項指標和該指標權重的乘積加總之和即為綜合評價指數，本研究將兩個指數結果分別稱為“權責清單指數”和“行政執法指數”，計算公式如下：

五、評價結果分析

（一）總體結果分析

根據上述結果分析，發現在選取的23個參評單位中，權責清單指數最高的三個部門為市公安局、市交通委和市人社局，分別為0.5506、0.5394和0.5011;而最低的三個部門為市知識產權局、市旅游局、市僑辦，分別為0.277、0.2728和0.2692。 行政執法指數最高的三個部門則分別為市質監局、市國規委和市林業和園林局，分別為0.4715、0.4557和0.4523;而財政局、公安局和民政局并列為最低的三個部門，行政執法指數分別為0.2579、0.2571和0.2566。

由此可見，兩指數都存在著部門間差異;其中，權責清單指數的總體標準差為0.0829，極差為0.2814;而行政執法指數的總體標準差為0.073，極差則為0.2149;說明部門間規范性行政權責的區分度較大，而現實行政執法情況相對更為接近。

23個參評單位中，權責清單指數均值為0.3815，中位數為0.3705;而行政執法指數的均值為0.2983，中位數為0.2674，都明顯低于權責清單指數。通過對兩組結果相關系數的計算，進一步精準量化兩指數間的匹配程度：

由此計算得到兩指數間的相關系數為0.0913，從統計學意義上來說，兩指數之間雖正相關，但相關性很弱（通常相關系數>0.7的情況才視為相關性較強）;這表明規范性行政權責和現實行政執法之間明顯存在著不匹配的現象。

此外，從評價結果可以看出權責清單指數中高于平均值的單位達到了11個，而行政執法指數高于平均值的單位只有4個，從簇狀圖中也可明顯看出，權責清單指數根據部門間排序呈現出的是從高到低的線性趨勢，而行政執法指數則是排在前四位的參評單位極高，而之后單位的指數都趨于接近;說明參評單位間現實執法的差異并沒有他們之間規范性行政權責的差異那么大。

（二）分類比較分析

為了更加系統全面地把握參評單位的兩指數交互情況，本研究參考已有的G市政府相關考評分類標準和各部門的具體權責事項內容，將23個參評單位劃分成了三大類：經濟發展類、社會服務類和綜合管理類。從權責清單指數和行政執法指數來看，三類部門中，社會服務類單位兩指數的平均值皆低于其他兩類單位，說明社會服務類政府部門的規定性行政權責大小以及現實執法強度皆明顯低于其他類型部門;綜合管理類單位有著最大的規范性行政權責，而經濟發展類單位總體而言有著最大的現實執法強度。

從兩指數的匹配程度來看，經濟發展類部門的執法現實和執法規范最為吻合，兩指數之間的相關性顯著高于總體相關性（0.0913）;社會服務類和綜合管理類部門的兩指數之間皆呈負相關，尤其是社會服務類，負相關性還是較大的（-0.5728），這說明社會服務類和綜合管理類部門執法現實與權責依據不匹配的現象較為普遍，而且存在著規范性權責大，現實執法強度反而弱的情況。

六、研究結論與建議

基于對G市23個直屬部門的綜合評價和交互分析結果來看，政府部門權責清單指數和行政執法指數之間存在著較明顯的不匹配現象，表明權責清單在現實操作中，并沒有真正起到有效的規范約束作用，而行政執法也并沒有嚴格限定在法定的制度框架內進行。

這種行政權責規范和現實之間的偏離究其原因而言，一方面體現了權責清單在編制過程中，沒有充分將執法的現實需要納入考慮，未能真正為政府行政執法提供一份科學合理且精簡可行的規范藍本;另一方面體現了政府部門的現實行政權責存在著偏離規范性要求的情況，即在行政執法的過程中仍有濫權，抑或是疏忽、不作為現象的可能性。

因此，本研究針對存在的問題提出以下幾點對策建議：

第一，堅持權責清單的動態化編制和更新，及時回應時代要求，緊跟行政執法現實。對現實需要且清單中已有所羅列的權責事項要做到進一步的具體清晰;對現實需要而清單中未涵蓋的權責事項要進行及時的補充明確;對現實不需要而清單中仍保留的權責事項則要及時地剔除精簡，從而使清單更具科學性和實效性，真正發揮其對政府行政執法的規范作用。

第二，進一步完善政府行政執法信息的公開和監督制度，使權力的行使更加透明。現階段G市行政執法數據公開仍然是年度的，且是以官方發布概覽性文件的形式進行，從時效性、互動性和監督實效上來說仍有所欠缺，未來可嘗試縮短公開周期，或者探索建立時事的執法信息平臺，更高效、具體地呈現執法動態，使得政府行政執法能更好地接受來自各方的監督。

第三，結合行政權責和執法現實，對經費預算和人員編制等行政執法資源進行合理的部門間分配。使得政府部門有和其權責相匹配的資源用以調度，從而在確保各項行政權責能夠充分履行的同時，避免因分配不當而造成的公共資源浪費。

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【責任編輯：朱鳳霞】