從控制型政府管理到回應型政府治理

江文路

〔摘要〕堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化需要高度關注地方政府的公信力建設。改革開放四十年來，隨著我國社會現代化進程的加快，社會誠信的缺失和地方政府公信力的流失成為制約社會主義現代化強國建設的瓶頸性問題。本文基于對《中國社會心態研究報告（2011-2019）》（CSMR）的民調數據，揭示了受訪民眾對政府官員及辦事人員信任程度不高的現象，分析了影響地方政府公信力的主客觀因素。結合北京市2019年推出的“接訴即辦”改革，探討了國家治理現代化視域下提升地方政府公信力，重構民眾政治信任差序格局的優化路徑與策略舉措。新時代加快政府治理思維轉變，不斷增強政府公信力和執行力，對于構建職責明確、依法行政的現代政府治理體系意義重大而深遠。

〔關鍵詞〕國家治理現代化;政府公信力;回應型政府;差序格局;社會心態

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）02-0090-10

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國特色社會主義制度，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。〔1〕在國家治理體系和治理能力現代化建設的進程中，政府公信力建設的重要性日益得到凸顯。習近平總書記在河南蘭考縣考察時曾指出，“古羅馬歷史學家塔西佗提出了一個理論，說當公權力失去公信力時，無論發表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價。這就是‘塔西佗陷阱。我們當然沒有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會危及黨執政基礎和執政地位”〔2〕。黨的十九大報告明確提出，“要深化機構和行政體制改革，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”〔3〕。李克強總理在2019年政府工作報告中則強調，“各級政府要深入推進簡政放權，加快轉職能、提效能，增強政府公信力和執行力，更好滿足人民對美好生活的新期待”〔4〕。

公信不立，患莫大焉。政府公信力是現代社會誠信普遍生成的重要基礎，是社會誠信的標桿，也是保持社會秩序和諧穩定的重要條件。當政府能夠充分贏得民眾的信任和支持時，政府所行使的權力容易轉化為權威，有效降低政府治理的難度與成本。當民眾不信任政府時，即使是一些普通的利益矛盾也容易發生政治性轉化，引發民眾與政府沖突的群體性事件，對社會的良性運轉帶來沉重的治理負擔。再加上中國是一個有著超大治理規模的國家，“中國的治理規模加劇了其組織復雜性，國家治理面臨的挑戰隨之急劇上升”〔5〕。當前，我國國家治理所面臨的一個突出問題是政府公信力的流失。在近年來國內發生的影響力較大的公共事件中，所涉地方政府的公信力遭到了民眾的強烈質疑，暴露出一些地方政府公信力建設存在的短板與不足。新時代加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系，實現由傳統控制型政府管理方式向現代回應型政府治理模式的轉變，提高政府公信力，是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是鞏固中國共產黨執政的階級基礎，增強黨長期執政合法性與穩定性的必由之路。

二、文獻回顧與概念界定

信任是構成人類不同社會共同體的基本要素，是不同社會集體生活中的一項核心價值。在現代化進程中，各國所面臨的普遍問題是民眾對政府信任程度的降低。以美國為例，從20世紀60年代到90年代，美國公眾對政府及非官方重要機構的信任明顯降低〔6〕。亨廷頓指出，“公眾對政府的信任降低，在多數工業化民主國家均有所表現，它將會降低公眾通過合法渠道參與政治過程的意愿，并轉而采取令政府精英所控制不了的手段來影響政策的制定”〔7〕。改革開放四十年來，中國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，社會的現代化程度不斷提高。在傳統的熟人社會網絡向現代陌生人的公共社會快速轉型的進程中，社會個體原有的相對封閉和穩定的社會環境受到沖擊，依托于血緣、地緣等構建起的社會關系網絡逐漸弱化。不同地域間的人口流動加快，社會不同階層群體間的人際交往愈發復雜，人與人之間的信任程度在不同程度地下降。隨著互聯網技術與應用的高速發展，民眾獲取信息渠道的多元化，使得政府失信的成本在不斷上升，政府公信力的夯實與提升面臨著更多挑戰。

（一）政府公信力：概念界定與研究回顧

信任是社會團結的潤滑劑。德·茹弗內爾主張共同體的意涵即在于“信任的制度化”。在他看來，“公共權威的關鍵性職能”就是“增加在全社會人們心中普遍存在的相互信任”〔8〕。托爾伯特等人指出，“保持政治體系正統性與穩定性的關鍵是要獲取民眾對政府的信任”〔9〕。亨廷頓提出，“如果一個社會文化中缺乏信任，將給公共制度的建立帶來極大的阻礙”〔10〕。在各種信任關系中，公眾對以政府為代表的公權力信任尤為重要。在現代政府治理中，政府行為的合法性在于其行為與公共利益保持一致，從而體現人民的普遍意志。失去民眾信任的政府將難以履行其公共職能，導致政府的治理缺乏穩定性和效能，最終有可能失去其權威性和合法性。

政府公信力是指政府以人民為中心，依法履行自身職責與義務，保障人民合法權益，言行合一，從而獲得人民的信任與支持，保持治理合法性與穩定性的一項重要能力。它是“政府保持合法性與政權穩定性的基礎”〔11〕，是現代國家治理的重要資源，也是檢驗政府執政能力的重要標準。如果政府缺乏公信力，人們會轉而向家庭、宗族、部落、村寨、宗教等原生的社會與經濟組織尋求依賴和信任。政府保持公共權威關鍵性資源的流失將會導致公權力運行成本的大幅度上升，政府的權威容易被民眾的懷疑或反抗所消解，長此以往有可能由社會治理危機演化為統治危機，危及政權的統治根基。當代中國由于社會誠信的缺失和政府公信力的流失二者疊加，整個社會的經濟交易成本、社會交往成本與政府治理成本都在明顯加大。

在學界關于政府公信力的已有研究中，龔培興等人提出，“政府公信力得益于政府能力的展示，而政府工作的透明性是善治的標準之一”〔12〕。張旭霞追蹤了搜狐網專欄《人民為何不相信政府》（2004.08-2005.08）的網友留言數據，指出目前的中國政府存在公信力下降的趨勢〔13〕。朱光磊、周望區分了“政府公信力”與“政府公信度”“政府信用”“政府誠信”等概念之間的差異，認為地方政府職能轉變不到位是導致公信力弱化的主要原因〔14〕。楊妍以“7.23”溫州動車事故為例， 分析微博作為新興的信息發布平臺在此次事件中所起到的輿論推動作用、謠言傳播及其對政府公信力的削弱， 探討了政府在自媒體時代如何應對微博傳播中的“塔西佗陷阱”〔15〕。馬德勇等人運用人民網輿情監測室的“地方政府網絡輿情應對能力排行榜”的數據，對影響地方政府公信力的因素進行了實證檢驗，發現政府透明性和回應性的提升對地方政府公信力的增強有著顯著的積極影響〔16〕。

（二）控制型政府管理與回應型政府治理

控制型政府管理是指在高度集中的政治體制與經濟體制下，政府主要采取行政手段對社會加以全方位控制的管理模式，這種管理模式的典型形態便是“全能型政府”。控制型政府管理具有以下幾個特征：一是權力高度集中于政府手中，政府是社會管理的唯一主體，并且排斥其他社會主體的參與。二是政府對社會的管理主要采取行政手段，強調權力的縱向控制維度，用自上而下的行政邏輯來處理社會變遷中衍生出的新問題。三是在管理導向上，以政府需求為中心，社會的發展需求需要服務于政治目標。對于政府而言，控制型政府管理模式是最易于被官員接受和操作的權力運行模式，但是它也會帶來行政成本過高、糾錯能力不強等負面效應，并且越來越不適應政府治理體系現代化的需求。具體表現在：其一，在控制型政府管理模式下，政府行政監管的失靈容易引發民眾對政府的信任危機。由于民眾與政府之間信息分布的不對稱，加上社會缺乏對政府官員有效的制衡和監督機制，使得官員權力的濫用行為無法得到有效克服，導致整個政府的形象和公信力受損。其二，在當代中國政府管理體制的實際運行中，對社會主體的監管存在多頭管理，令出多門等現象。一個社會主體可能要對應多個管理部門，多頭管理和重復管理導致政府的行政管理成本和社會的運行成本加重，一些特殊主體的監管部門互相推諉導致監管真空的現象時有發生。在近年來受到廣泛關注的政府失信案例中，這一問題飽受輿論詬病，迫切需要加以有效解決。

治理（governance）是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則， 也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排〔17〕。羅茨詳細列舉了六種關于治理的不同定義，指出作為善治的治理是強調效率、法治、責任的公共服務體系。在社會控制方面，治理要求的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。〔18〕俞可平指出，治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益〔19〕。回應型政府治理是指政府以增進公共利益為核心原則，通過確立共同目標、民主規范協商等方式同社會機構和民眾進行合作，在公共行政中實現對民眾需求良好回應性的治理過程。回應型政府治理強調政府在治理過程中能夠對輸入政治體系的民眾訴求進行有效反應，及時地將民眾的訴求加以吸納并轉化為公共政策，從而保持民眾對政府的信任與支持，實現良政與善治。

本文試圖基于《中國社會心態研究報告（2011-2019）》（CSMR）的民調數據，結合受訪民眾的社會感受、價值觀念、行為傾向等方面的變化，揭示受訪民眾對政府官員及辦事人員信任程度不高的現象，分析影響政府公信力的主客觀因素。同時結合北京市2019年推出的“接訴即辦”改革，從現代回應型政府治理實踐的角度，思考新時代政府公信力的提升方向、優化路徑與策略舉措。本文的創新點在于從經驗層面基于對北京市“接訴即辦”治理改革觀察，將政府回應性理論與回應型政府治理實踐加以結合，提出了政府公信力提升的全新視角，從現代政府治理體系構建和完善的角度，對政府公信力的提升策略進行了探討。

三、影響地方政府公信力的主客觀因素分析

由中國社會科學院社會學研究所社會心理學研究中心所組織的“中國社會心態研究”調查表明，近些年來受訪民眾對政府官員以及在政府單位工作的人員的信任程度普遍不高，這說明近年來政府公信力狀況的改善并未取得預期的理想效果。2016年的調查顯示，居民對于不同社會角色采取不同的信任策略。受訪者對政府官員以及政府的辦事人員的信任度在16個職業群體分類中排名第12、13位。〔20〕2017年發布的《中國居民社會信任度調查報告》顯示，當下居民對企業家和政府官員的信任度均值最低，并且對政府官員的信任度均值已經低于一般水平，政府官員是各職業群體中被信任度均值唯一低于檢驗值3的職業群體。〔21〕

受訪民眾對政府官員和辦事人員的信任程度不高，是當代中國地方政府公信力建設所面臨的痛點和難點。影響政府公信力的因素包括以下幾個方面：第一，從科技進步的客觀層面來看，互聯網的飛速發展帶來了信息傳播渠道和傳播方式的多樣化和智能化。新聞報道通過基于互聯網技術的新媒體平臺實時發布并迅速擴散，產生了比傳統媒體更具時效性和影響力的傳播效果。這使得地方政府對負面新聞的控制和封鎖難度加大。在互聯網時代，某一地區的負面新聞容易迅速成為各大新聞媒體所關注的焦點，特別是對于嚴重威脅社會公共安全的惡性犯罪、環境污染事件、食品安全、重大突發公共衛生事件等問題，民眾對于涉事政府部門和官員的負面評價呈現出強烈的情緒宣泄態勢。政府在回應輿論質疑時的言行將實時地呈現在民眾面前。政府官員在回應輿論質疑時不當言行會引發民意的激烈反彈，使政府的形象與公信力受損。此類案例以2011年的“溫州動車案”和2015年的“天津港大爆炸案”為典型。另一方面，信息傳播手段的更新迭代和信息傳播速度的極速提升使得政府對網上不實信息的治理變得愈發困難。在近些年的一些熱點事件中，部分媒體發布的相關信息最后被證實為不實信息，對輿論環境造成了深刻的不良影響。網絡平臺上不實信息的廣泛散布，官方媒體新聞報道的失真也使得其公信力受到質疑，這些都對地方政府應對突發事件時的危機化解能力和輿論引導能力提出了更高要求。

第二，從個體主觀感受層面來看，民眾自身的社會公平感跟對政府機構及公職人員的信任程度密切相關。研究表明，“民眾所感受到的社會公平感與其對政府官員、政府辦事人員、法官、警察、專家、企業家等群體的信任度顯著相關。不同領域公平感與該領域職業群體的信任度之間關系密切，即該領域公平程度高低直接影響人們對該領域職業群體人員的信任”〔22〕。當民眾的安全感和公平感處于較高水平時，他們對政府機構和官員的信任度和支持度會上升，將可能會以更加理性的態度來判斷政府的言行是否真實合理。當民眾的安全感和社會公平感較低時，遇到突發公共事件時，民眾更可能會先入為主地對政府官員的言行持不信任的態度。衡量社會公平與否的一項重要指標是社會的階層流動性。2017年的社會階層認同調查結果表明，受訪群體的社會階層認同以中層偏下為主，傾向于將自我類別化為弱勢群體，當個體將自身類別化為弱勢地位群體時傾向于高估群際沖突嚴重程度〔23〕。在受訪者的社會公平感調查中，感覺自身屬于下層和中下層居民的社會公平感得分最低，中上階層的社會公平感最高，上層和中層的社會公平感程度則持中〔24〕。除此之外，政府官員的腐敗會極大地破壞社會的公平正義，從而損害政府自身的權威與公信力。

第三，從地方政府施政的角度來看，決定民眾對地方政府信任程度高低的關鍵在于政府能否做到嚴格依法行政。在回應重大突發事件時的輿論質疑時，涉事政府能否做到開誠布公，妥善回應民眾訴求是影響民眾對其信任程度的短期重要變量。“政府信息透明度與回應性和政府公信力之間存在很高的相關性”〔25〕。如果涉事政府部門在應對突發事件時隱瞞真實情況、相互推諉避責會導致政府公信力嚴重受損，引發次生輿情效應，給政府處理和應對危機增添額外負擔。以2015年天津港爆炸事件為例，此次事故首先在微博、微信等互聯網新媒體上快速傳播，旋即成為全國性熱點突發事件，引發國際社會的廣泛關注。許多網民通過微博、微信、論壇等多個平臺發出圖片和視頻，不斷拼接事故全貌，催生了各類次生輿情的產生〔26〕。天津市政府舉行的五次新聞發布會不但未能消除民眾的疑慮和擔憂，反而加劇了民眾的恐慌和對政府的不信任。這一事件暴露出的兩大問題在近些年地方政府失信案例中具有典型性。一是權力尋租行為。國務院發布的《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告》中明確指出，有些負責人和工作人員貪贓枉法、濫用職權，日常監管嚴重缺失〔27〕。權力被腐蝕后的政府官員為涉事企業的違法行為大開綠燈，為災難性事件的發生埋下了根本隱患。二是政府內部信息不對稱問題導致政府失靈現象的發生。由于天津港在管理上實行雙重領導體制，港口的多數決策由天津市政府主導，港口本身卻歸屬于交通運輸部，職能部門權力分割不清，條塊管理機構之間信息并不共享，使得政府的管理績效大打折扣。天津市政府在事件發生后也無法及時掌握準確信息，才會導致出席新聞發布會的官員對記者提出的問題無法有效回應。政府披露信息的不及時、不清晰，使得民眾對政府的信任掉入了“塔西佗陷阱”，而其根本原因在于政府治理體制運行不暢，政府的組織體系與治理結構還有很大的優化空間。

四、新時代提升政府公信力的探索實踐——以北京市“接訴即辦”改革為例

上文的分析表明，影響政府公信力的主客觀因素是多樣的，提升政府公信力需要尋找破解公權力尋租和政府管理信息不對稱問題的有效方案。解決權力尋租問題指向的是加強對公權力行使的監督體系建設，破解信息不對稱困境指向的是對政府的組織結構和職責體系進行優化，構建現代化的政府治理結構和體系。2019年以來，北京市以“街鄉吹哨、部門報到”工作機制為基礎，依托12345市民服務熱線平臺，推出“接訴即辦”機制改革，從加強政府現代治理體系建設的角度出發，有效回應民眾訴求，切實解決民眾反映的各項問題，從而贏得民眾對屬地政府的信任和支持，為構建新時代城市規范高效的基層治理體系，重構民眾政治信任的差序格局探索出了一條新路徑。

“接訴即辦”治理改革的主要目的是通過體制機制創新，解決現代城市治理中民意訴求、政治回應、資源配置、統籌協同等一系列難點問題，實現基層治理體系和治理能力的現代化。2019年2月18日，北京市召開全市街道工作會議。其后不久，市委、市政府正式印發《關于加強新時代街道工作的意見》，提出設立群眾訴求快速響應機制，整合各類熱線歸集到12345市民服務熱線，建立全市統一的群眾訴求受理平臺，實現事項咨詢、建議、舉報、投訴“一號通”。《意見》明確要求各個街道堅持民有所呼、我有所應，對于市民訴求要聞風而動、接訴即辦〔28〕。同月，北京市委辦公廳、市政府辦公廳印發了《對市民熱線反映通報問題“接訴即辦”的工作方案（試行）》。2019年5月，北京市各區、各委辦局、街道（鄉鎮）相應的貫徹落實工作方案陸續出臺，“接訴即辦”工作全面鋪開。

（一）“接訴即辦”治理改革的運行機制

北京市推出的“吹哨報到，接訴即辦”改革是“頂層主導+頂層推動”雙頂驅動戰略執行下的產物。市委主要領導親自掛帥，推動“吹哨報到”改革全面鋪開。在改革中，區委書記帶隊到12345接聽市民電話，傾聽民眾呼聲。這有助于發現城市轉型發展、社會轉型發展過程中存在的復雜矛盾和問題，同時找出政府日常工作中存在的差距和不足。通過各部門協調聯動的機制有效化解矛盾，增強民眾對基層政府的信住度和依賴感。市政務服務管理局委托權威的第三方機構運用大數據分析治理技術，依據政府服務熱線的每月來電與回訪數據，對來電訴求的時空分布、變化趨勢、周期規律等進行科學分析，對各市轄區、街鄉鎮、承辦單位訴求辦理狀況開展客觀評估，提出針對性對策建議，形成《市民熱線評估》月報，并對全市16區、333個街鄉鎮進行“響應率”“解決率”“滿意率”大排名。這一改革基于現有治理技術，充分利用數據治理，以熱線電話平臺為樞紐，建立起了居民熱線求助-平臺派單-基層處理（直接處理+部門處理）-上級考評”的數據治理流程和“市+區+街鄉鎮=回應型政府”的治理產出結果，形成了接訴、辦理、督辦、反饋的閉環式運行機制。

（二）“接訴即辦”治理改革的典型特征

北京市的“接訴即辦”基層治理改革具有鮮明的行政主導啟動機制以及后端行政績效的驅動特征，它是由市委、市政府主要領導頂層主導、頂層推動以及強有力推進的結果，屬于行政主導驅動下的制度變遷過程。北京市委、市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動組織、資源保障、機制設計和績效評價的最重要主體。一方面，為了加強屬地街道的責任履行力度，促進基層政府“屬地”治理責任的有效承擔，確保“接訴即辦”的高效落實，北京市運用了目標管理與自上而下的、以“條線”為主導的責任傳導方式，將多重目標和任務“層層加碼”下達到市直屬部門、區級政府各部門以及基層街道鄉鎮，使責任延伸到部門和個人。在治理實踐中，各區黨政“一把手”承擔“接訴即辦”工作主體責任，各街鄉“一把手”是第一責任人，對12345直派的群眾訴求親自簽辦、親自督辦。另一方面，市委、市政府通過強有力的績效評估指標體系，甄別、評估政府各部門和區鄉街鎮任務完成情況。市委書記作為“督辦員”，每月都會召開區委書記月度工作點評會，依據每月的《市民熱線評估》對各區黨政“一把手”的工作進行點評。通過市委書記點名、區領導約談、紀檢介入、街鄉鎮內部監督、群眾監督等五種方式對基層政府官員實施督導、巡察和監督，倒逼基層政府改進管理體制機制，創新治理方式，提升屬地街道對民眾訴求的回應能力和服務水平。

（二）“接訴即辦”治理改革對地方政府公信力建設的深層次意義

十九大報告提出，“增進民生福祉是發展的根本目的，必須在發展中保障和改善民生，促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”〔29〕。北京市則在此基礎上提出，堅持以人民為中心的發展思想，滿足人民群眾生活便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性等“五性”需求，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感〔30〕。統計顯示，北京市12345熱線從2019年1月到11月共辦理群眾訴求205萬件，近50%的一般性訴求在3天之內得以辦結。一方面，群眾的表揚電話數達到13132件，另一方面，北京市政府信訪辦接待初次來訪同比下降了40%。

總體而言，北京市的“接訴即辦”治理改革有助于政府官員及時把握民意和了解民情，轉變領導干部的工作理念，構建現代回應型、服務型和責任型政府。12345熱線中70%的訴求集中在民生領域，政府通過熱線電話找到了民眾面臨的主要問題和重點區域，根據民眾的訴求制定相應的解決方案，最大程度地尊重百姓意愿，從而有助于提升民眾對政府的信任和支持，夯實政府治理的合法性基礎。這一基層治理改革探索既是對民眾訴求的主動回應，也是建立官員對民眾的應責機制，減少政府治理盲區，破解基層治理難題，維護社會公平正義的重要嘗試。群眾的話有人聽，事情有人辦，困難有人幫，百姓對屬地政府的信賴感和滿意度自然可以得到有效提升。北京市通過建立制度化的政治回應通道，解決人民群眾所面臨的問題和困難，為屬地民眾利益提供了有效依靠，這一探索實踐在本質上重組了地方政府的政治回應通道，推動了城市基層治理體系和治理能力的現代化變革，在未來將有可能重塑民眾政治信任的“差序格局”。

五、新時代提升政府公信力的策略思考——基于政府回應性的理論視角

俞可平指出，“回應性是善治的主要特征之一”〔31〕。回顧中國共產黨領導中國人民進行革命、建設和改革的偉大進程，實現對人民群眾需求良好的回應性是黨贏得人民群眾支持、帶領人民不斷取得事業勝利的重要法寶。政府回應是政府在治理過程中對輸入政治體系的民眾訴求進行有效反應，并將民眾的合理訴求吸納并轉化為政策的政府過程，它是提高政府治理能力的先決條件，也是促進公民與政府良性互動、合作治理的必要前提。政府回應性的高低以及回應品質的優劣是檢驗一個政府是否具有適應性、復雜性和內聚性的重要標志。隨著中國特色社會主義事業進入新時代，實現政府對人民群眾良好的回應性是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是提升政府公信力和執行力，防范和避免“塔西佗陷阱”的治本之策。

（一）加強和創新社會治理，回應民眾的合理訴求

改革開放以來，隨著計劃經濟體制下雙重治理結構的不斷瓦解，中國社會的組織化結構由單位制社會轉向公共社會。張靜指出，“今天的治理問題已經不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質化的公共社會的治理。原有的雙重治理結構不斷瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應責、代表和庇護機制，能夠服務的人群大幅度減少。離開單位的人群在公共社會中身邊的組織化通道消失了，傳統治理體系的治理效能大減”〔32〕。政府治理效能的降低，導致相當一部分社會矛盾轉化為官民之間的沖突與對抗，引發了民眾對政府的不滿與不信任。新時代加強和提高政府公信力，需要進一步加強和創新社會治理，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的向往，不斷增進人民福祉。各地方政府應堅持以人民為中心的發展思想，建立起服務屬地民眾明確的應責、協調和代表機制，將社會各階層群體納入制度資源的共享整體中，促進社會公平正義，贏得民眾的認同與信任。政府官員對于民眾的合理訴求要及時回應，想方設法為民眾解決實際問題，防范和化解社會風險，不斷夯實政府治理的合法性基礎。

（二）加強和改進行政問責，實現民眾對屬地政府自下而上的評價與監督

麥克菲和麥克米倫曾指出，組織成員因其特定角色和位置，有著各自的私有信息，從而導致權力尋租的發生。他們明確提出了組織規模負效率的觀點，即隨著組織規模的擴大，等級鏈條的延長，私有信息分布隨之分散，信息不對稱狀況惡化，組織效率會相應地下降〔33〕。解決公權力尋租和政府管理的信息不對稱問題需要進一步改革和完善行政體制，優化政府職責體系與組織結構，加強和改進行政問責。

一是建設法治政府，這是政府贏得公信力的基本前提。“徒法不足以自行，徒善不足以為政”〔34〕。法治的實質就是對權力的規范以及對權力的自我約束。十八屆四中全會提出，“深入推進依法行政，加快建設法治政府”〔35〕。在政府治理的過程中，政府官員首先需要以身作則，遵循相應的法律制度，嚴格依法行政。紀檢監察機構需要加強對公權力行使過程中的規制和監督，保障公權力在法治的軌道上有效運行。二是建設責任政府，這是提升政府公信力的有力保障。“公權力的責任是指公權力能夠及時對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效地實現公眾的需求和利益”〔36〕。政府官員及公共職能部門的工作人員在行使職權時如果違反了法律、政策、道義的要求，就必須承擔相應的制度性后果。三是建設服務型政府，這是增強地方政府公信力的重要手段。建設讓人民滿意的服務型政府，需要引入民眾對政府“自下而上”的評價與監督機制。周黎安曾指出，“引入有效的自下而上的監督和評價機制，加上法治的力量，可以避免地方政府的道德風險”〔37〕。從北京市“接訴即辦”改革實踐來看，民眾對屬地政府部門及工作人員的評價，可以成為倒逼基層政府改善服務態度、改進服務質量、提高服務效率的強大動力。只有建立起為人民服務、對人民負責、受人民監督、讓人民滿意的現代政府治理體系，才能贏得群眾的衷心擁護和支持，政府公信力的提升亦會水到渠成。

（三）加強政務工作公開性透明性，提升發布信息的權威性和可信度

公權力運行的公開透明既是現代法治政府的基本要求，也是善治政府的重要標志。李海青指出，“公眾之所以對公權力喪失信任，一個重要原因是由于公權力不在陽光下運行，不夠透明公開。面對各類突發性事件時，對于媒體和網民的真相困惑與問題質疑，一些地方政府和部門心存僥幸，存在拖、壓、捂、蓋等現象，而不是以積極合理的姿態予以解決。導致社會矛盾激化，公共權力的形象與公信力受損”〔38〕。政府與民眾間的信息不對稱困境則容易加劇民眾對政府的不信任，危害政府的公信力。因此，地方政府各部門在日常工作中應繼續提升政務工作公開性透明性，完善和改進民意訴求與利益表達機制，擴大公民的政務參與。在政府重大公共政策制定和出臺之前，需充分征求政策涉及群體的意見和專家的建議，加強和民眾的溝通與交流，保持政策實施的連續性和穩定性。在處置和應對突發事件時，政府官方應及時、準確、全面地回應民眾的質疑，減輕民眾的恐慌和憂慮。

地方政府還應健全和完善新聞發言人制度，提升干部的人文關懷與新媒體素養。適應新媒體技術發展的趨勢和潮流，重視傳播手段建設和創新，加強對網絡輿情收集與研判，主動抓取熱點話題，搜集相應信息，幫助政府官員在回應輿論關切時做到清晰明確、真實有效，避免前后不一，自相矛盾的現象發生。除此之外，對于部分媒體為吸引民眾眼球、提升閱讀流量而發布失實報道的行為要依法處罰，防止“劣幣驅逐良幣”的現象發生。要正確引導傳媒行業從業者求真務實，確保官方新聞報道的真實性和準確性，提高新聞媒體公信力、傳播力、影響力。

六、結語

“政之所行，在順民心;政之所廢，在逆民心”〔39〕。十九屆四中全會提出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”〔40〕。這為現代政府治理體系建設，提升政府公信力和執行力指明了方向。新時代政府公信力的提升，一方面，需要切實貫徹以人民為中心的發展思想，進一步改善和優化民生，增進人民福祉，讓人民更有公平感、安全感和獲得感，從而贏得人民的信任與支持。另一方面，需要進一步改善政府回應性，高度重視和傾聽民心民意，及時回應民眾訴求和質疑，打造法治型、責任型、服務型政府，實現由傳統控制型政府管理向現代回應型政府治理的跨越。面向未來，打造廉潔高效、知行合一的現代政府，防范和避免“塔西佗陷阱”，對于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大而深遠。

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