學前教育資源配置優化的立法保障

劉帥

近年來，各種各樣的虐童事件引爆了網絡輿情。2010年，江蘇興化板橋幼兒園7名兒童因上課說話被該校女教師用電熨斗燙傷;2016年，四川成都郫縣高寬創智幼兒園教師多次用牙簽扎園內兒童;2017年11月，上海攜程親子園幼師喂兒童芥末;2018年，江蘇南京棲霞愛德美幼兒園老師毆打3歲男童長達5分鐘。此類惡性事件在自媒體高度發達的網絡時代被不斷放大，引發了社會公眾的強烈憤慨與譴責。

此類事件的頻頻出現，有著多方面的誘因，從幼兒園教師素質的參差不齊，到幼兒園的管理不善，再到教育部門的監管缺失，不一而足。而這些現象的背后則是行政管理體制不健全、學前教育財政保障不足以及弱勢家庭幫扶不足等一系列亟需解決的問題。

現有的狀況是，在《學前教育法》長期缺位狀態下，我國學前教育事業事實上是由2003 年教育部等部委聯合發布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），2010年黨中央與國務院共同發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱《規劃綱要》），以及為配合《規劃綱要》貫徹實施而由國務院發布的《關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）等一系列學前教育政策進行規范、引導的。這些政策的“形式上的模糊性”和“規范構造中法律后果的缺失”使得《學前教育法》的出臺迫在眉睫。同時，按目前學前教育的發展狀況，學前教育立法成為必然需求。據此，為了最大限度地保障學前兒童的身心健康權利，優化學前教育資源配置，學前教育立法應該重點關注以下幾個問題：

第1，明確政府職責，建立以政府為主，多元主體參與的學前教育治理機制。根據《若干意見》的規定，我國目前學前教育的辦學模式為“政府主導，社會參與，公辦民辦并舉”，在此模式下，教育部通過2012年的《學前教育督導評估暫行辦法》和2017年的《幼兒園辦園行為督導評估辦法》完善了學前教育督導機制，一定程度上解決了目前學前教育領域的部分現實問題。但是，絕大多數地市和省份均缺乏專門的機構或部門來負責學前教育的管理工作。加之涉及學前教育的管理部門眾多，不同部門之間權責不明、職能交叉，因此往往難以實現對學前教育活動的有效監督與管理。因此，在學前教育立法中，應當明確責任主體，加強學前教育管理部門對于各類幼兒園的監督管理，進一步完善學前教育督導機制。

同時，我們亦應當重視并充分利用社會力量參與學前教育治理。家長和社會組織對于學前兒童權益的高度關切，為其參與治理提供了強烈的動因。而在現有政策文件的制定和執行過程中，其參與主體主要是政府的各職能部門，社會力量參與學前教育治理的機會鳳毛麟角。這種狀況顯然忽視了對學前兒童權益最為關切的群體，不符合國家治理現代化中的“善治”與“共治”。因此，學前教育立法中，在明確政府責任主體的同時，還應當建立完善社會組織和家長參與學前教育治理的機制，為社會力量參與治理提供法律依據，充分發揮家長和社會組織的監督力量，從而優化學前教育資源配置，促使學前教育健康發展。

第2，加強學前教育財政保障，明確各級政府學前教育財政投入。盡管經濟學者對與學前教育產品的產品屬性仍有不同的認識，但就目前的政策來看，我國實際上是把學前教育作為一種準公共產品對待。學前教育的正外部性要求政府不斷增強對于學前教育產品的主導性，學前教育制度化供給的呼聲亦不斷提高。不僅如此，以世界范圍的視角觀察，學前教育產品制度供給的公共產品屬性也在明顯增強。

全球跟蹤研究顯示，兒童早期發展階段每投入1美元，將獲得4.1—9.2美元的回報，在美國，這一回報在7—16美元之間。投資兒童發展比投資青年和成人教育培訓更有效，學校教育階段和成人繼續教育階段的投資回報分別只有 2：1 和3：1。作為一種人力資本投資，學前教育有著可觀的效益空間，因此，世界各國均已認識到兒童早期教育投入的重要性并不斷加大對此的財政投入。

我國2019年學前教育經費已達到4099億元，占全國教育經費投入（50175億）的比例達到了8.1%，相比2010年的1.3%有了大規模的增長。然而相對于義務教育經費（22780億，全國教育經費占比45.4%）、高中階段教育經費（7730億，全國教育經費占比15.4%）以及高等教育經費（13464億，全國教育經費占比26.8%），財政投入與學前教育經過多方論證的高投入產出比之間仍然存在著巨大的落差。

因此，在學前教育立法中，我們應當延續并細化《若干意見》中對于“多種渠道加大學前教育投入”的規定，要求中央和地方政府在各級政府預算中單項列支學前教育財政預算，明確學前教育財政經費占同級財政經費的最低比例，并逐步增大學前教育財政投入。從而充實學前教育師資，提升學前教育質量，優化學前教育資源配置，逐步解決“入園貴、入園難”這個全社會普遍關注的問題。

第三，重視“弱勢補償”，保障學前教育的平等性。2000年諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·赫克曼 （James J. Heckman） 在論文《嬰幼兒投入產出比調研》（The Productivity Argument for Investing in Young Children）中指出，社會對兒童，尤其是弱勢兒童（孤兒、單親、貧困等）的前期投入和受助兒童長大成人后產生的社會效益比例可以達到1：17甚至更高。“授人以魚不如授人以漁”，對于貧困家庭的直接物質和金錢幫助，雖然短期內提高了他們的收入，卻沒有解決其貧困的深層因素，無法使其徹底擺脫貧困。作為發展中國家，對弱勢群體的早期教育投入，對于社會的人力資本積累有著重要的作用，因此，加大兒童的早期教育投資已成為世界各國扶貧政策的重點。

我國正處于決勝脫貧攻堅戰和全面建成小康社會的關鍵時期，如何平衡“預分配”與“再分配”，使公平與效率得以兼顧，在實現短期目標的同時確保社會長期利益的保障，是值得我們深思的問題。因此，在學前教育立法中，應當突出“弱勢補償”，以平等為核心價值，體現學前教育的普惠性，為農民工隨遷子女、農村留守兒童、殘障兒童、單親兒童等弱勢群體提供平等的學前教育機會。為此，我們應當加大普惠幼兒園的建設投入，推進普惠幼兒園的普及;同時，進一步加強鄉村幼兒園的建設，為留守兒童和貧困家庭提供相應的學前教育補助;再者，還應加強福利系統內的學前教育工作，保障棄兒、殘障兒童的學前教育投入。確保適齡兒童在教育的起點能夠得到平等的學前教育，從而優化學前教育資源配置，改善人口代際間的社會流動，在實現社會公平正義的同時，推動社會和經濟的發展。