學前教育立法應增強法律規范的可操作性

段斌斌

學前教育界翹首以盼的《學前教育法》已進入立法日程，正在緊鑼密鼓地研制。2020年6月，教育部在深入調研基礎上研究形成了《學前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》））并向有關單位征求意見?？偟膩碚f，《征求意見稿》提供了促進學前教育規范發展的大體框架，但在立法技術、篇章結構、權利保障、程序規范、法律責任、可操作性等方面仍有提升空間。本文無意就《征求意見稿》存在的問題作全景描繪，而僅從可操作性的角度談談《征求意見稿》存在的問題，以期拋磚引玉，求教學界同仁。

一、可操作性：學前教育立法應遵循的基本原則

可操作性是確保法律規范能夠有效實施的前提和基礎，是促使法律從“紙面”走向“生活”的必要條件。實踐證明，“針對性、操作性不強的法律規范，即使立法的出發點很好，條文寫得再好，也是一紙空文”。顯然，一部法律的立法質量如何、能否得到貫徹執行并最終實現立法目標，都取決于法律是否具有可操作性。正因如此，《行政法規制定程序條例》第六條規定：“行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性”;《規章制定程序條例》第八條也強調“規章用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性”。雖然《立法法》并未明確使用可操作性這一概念，但學界傾向于認為該法第六條規定的“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”，實際上指的就是可操作性，如有學者認為“不管是法律法規的‘針對性還是‘可執行性，其所指都是操作性問題”。由此可見，可操作性不僅是一部良法應當具備的內在品質，也是法律法規規章制定的基本要求。

盡管相關法規中明確提出了可操作性這一法律概念，但并未對其內涵進行界定，學界則從不同維度對可操作性的內涵與標準進行了學理討論。有學者認為，可操作性是“法律規則、法律具體制度的設計能夠得到具體執行、遵守，它決定于法律規則設計的合理、周詳、協調等”;有學者進一步指出：“可操作性的要義是要有現實針對性、切實可行，保障其具有可操作性的關鍵是明確的權利、義務、責任規則和暢通、快捷的程序性規則”;另有學者認為，可操作性“簡單地說就是所立的法規條文，要有針對性、適用性，要管用、實用，能解決實際問題”，并提出了衡量可操作性的12項標準，即調整對象范圍清楚、執法職責明晰、規定細化、條件與時限具體、解決問題的措施具有針對性并切實可行、對上位規定進行量化、少用宣示性與倡導性規定、限定授權規定的出臺時間、處罰規范細化、條文表述準確嚴謹和簡練通俗。結合上述學者的界定，筆者認為可操作性是指法律規定要具體明確、嚴謹規范，而不是籠統原則、難以操作，條文設計要有現實針對性并切實可行，可以依照相關程序加以實施和適用。

教育法律作為一類特定領域的法律，自然也應遵守可操作性的法律規定。然而，除《民辦教育促進法》外，我國其余6部教育法律均制定于上世紀80、90年代，彼時《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等法律法規尚未出臺。在急于實現“有法可依”與“摸著石頭過河”的年代，“宜粗不宜細”成為那個年代立法的指導思想，教育立法更因零起點起步而在立法規范方面存在諸多問題，籠統原則、難以操作、過度使用宣示條款與倡導性規范是人們對教育法律的固有印象，甚至有人因此給教育法律扣上了“軟法”的帽子。隨著教育法治的進步以及對法律實施的重視，人們對教育法律的要求與期許也在提高，不再僅僅要求對權利進行簡單宣告，而是希望法律能夠解決現實問題。正因如此，《學前教育法》的制定被寄予期望，學前教育界普遍期望這部法律能有效解決制約學前教育發展的突出問題，為學前教育發展提供良好法制保障。然而，法律能否解決現實問題，取決于法律制定時是否遵循問題導向、解決措施是否切實可行，這歸根結底是法律的可操作性問題。因此，要將良好愿望轉變為現實，就要求學前教育立法直面問題，加強法律的針對性和可操作性，實現精細化立法。

二、可操作性不強：《征求意見稿》面臨的問題

實事求是的說，《征求意見稿》相較已制定的7部教育法律在可操作性上有了明顯提升，宣言性立法與倡導性規范大幅減少，聚焦了一些制約學前教育發展的突出問題，立法的針對性與可操作性在教育法律之中當屬上乘。然而，《征求意見稿》中仍有一些規范在可操作性方面存在問題。

第一，條文表述與概念界定不具體明確、不邏輯周延。如前所述，可操作性的首要要求是立法表述要準確嚴謹，調整對象要具體明確、邏輯周延，但《征求意見稿》在此方面仍存在一些問題：其一，入園規則的設計不夠科學周延，限縮了法律的調整范圍。既然第二條第一款明確規定“本法所稱的學前教育是指……對小學前的適齡兒童實施的保育和教育”，那么從邏輯上說所有在學前教育機構接受保育和教育的小學前兒童都屬于本法調整范圍，當然不滿三周歲兒童也屬于小學前兒童，只要其在學前教育機構接受的保育和教育，就應納入本法調整范圍。事實上，在學前教育機構接受保育和教育的不滿三周歲兒童大有人在，且學前教育機構尤其是民辦幼兒園也樂于接受其入園并收取更高的學費。然而，第十三條第一款又規定“年滿三周歲的學前兒童可以免試入幼兒園接受學前教育”，此規定引發的問題是“難道不滿三周歲的學前兒童就不可以入園接受學前教育嗎？”因此，此規定實際上是將“小學前的適齡兒童”進一步限定為“年滿三周歲的學前兒童”，導致兩條規定存在相互抵牾的嫌疑。另外，第二十六條第一款作為一條禁止性規范，明顯缺乏承擔義務的主體，不符合立法技術與可操作性的基本要求。需要注意的是，《征求意見稿》在多處提到了“縣級以上人民政府”，但“縣級以上人民政府”是否包含縣級人民政府呢？遺憾的是，《征求意見稿》并未明確規定或做進一步說明，容易導致政府部門之間爭權卸責，影響相關規定的實施。

第二，法律規定籠統原則、難以操作，又缺乏配套措施或授權立法，加大了法律在未來實施的難度。《征求意見稿》第二十條第二款規定，“鄉鎮中心幼兒園可以在本鄉鎮區域內設置分園并進行管理，可以根據授權對區域內其他幼兒園提供業務指導”。這是有條件授權鄉鎮中心幼兒園業務指導權，但對哪個機構有權授權、授權的標準與程序等問題都未做出明確規定，容易導致鄉鎮中心幼兒園對其他幼兒園的業務指導流于形式，難以操作。又如，《征求意見稿》第二十二條第二款規定：“幼兒園應當接收具有接受普通教育能力的適齡殘疾兒童入園”，但“具有接受普通教育能力”是一個不確定法律概念，其標準是模糊的，法律未對此作進一步解釋，亦未授權相關部門制定實施細則，無法為幼兒園與殘疾適齡兒童提供精準指引，加大了未來發生糾紛的可能性;再如，《征求意見稿》第二十三條第（五）項規定：設立幼兒園，應當有必備的辦學資金和穩定的經費來源，但“必備”與“穩定”是極富彈性的詞語，到底需要多少辦學資金與經費來源才能設立幼兒園并不明確。如果缺乏細化規定或配套措施，不僅容易給審批登記機關過大的自由裁量權，也不利于為舉辦者提供精準指引。另外，雖然第三十五條第二款與第四十條第三款都授權地方政府及其部門制定具體辦法，但并未明確規定出臺的時限，容易導致具體辦法久拖不決、難以出臺。事實上，我國教育法律之中這樣的授權條款很多，但法律頒布二三十年后配套規定仍未出臺不乏其例。鑒于此，為保障配套規定能及時出臺，在授權有關機關制定委任性立法的同時，明確出臺時限還是很有必要的。

第三，投入保障措施沒有考慮地方差異，“一刀切”的規定不具有現實可行性。直面現實問題、措施切實可行也是法律可操作性的要求之一，但《征求意見稿》在此方面仍有不足。雖然《征求意見稿》第七章專門規范了學前教育的投入與保障，并在第五十六條第二款、第五十七條第一款、第五十八條第一款、第五十九條第二款規定了四個“比例”，即要求“保證學前教育財政經費在同級教育財政經費中占合理比例”“合理確定家庭分擔比例” “明確地方各級政府分擔比例”及從土地出讓收益、彩票公益金與地方教育費附加中，“安排一定比例用于學前教育”。這體現了立法者對制約學前教育發展問題的精準把握，也是學前教育立法相較其他教育法律在投入保障上的進步與創新，這本值得肯定。然而，這些關于“比例”的規定從操作層面來說亦存在一些問題，既未明確規定具體的比例，也未授權相關部門制定實施細則，從而有可能因比例不明而導致這些規定被懸置。例如，雖然我國《教育法》《高等教育法》明確要求“學生人均公用經費逐步增長”，但長期以來該規定一直落實乏力，直到2010年財政部與教育部聯合發文要求本科生生均撥款水平不低于1.2萬元以后，才真正找到了落實法律的抓手，不到兩年時間全國31個省級行政區就都落實了這一要求。由此可見，正是由于出臺了具體可操作的配套規定并借助強有力的政策保障措施，才使得“生均經費逐步增長”的法律規定得以落實，這為《學前教育法》進一步細化投入保障規定提供了啟發和借鑒。

三、類型化處理：增強《征求意見稿》可操作性的策略建議

可操作性是學前教育立法應遵循的基本原則，但《征求意見稿》中部分規范的可操作性仍有提升空間。鑒于引發可操作性問題的表現和因由并不相同，因此要增加法律規范的可操作性可以考慮進行類型化處理。

第一，對于概念界定不清、條文表述不嚴謹或邏輯不周延引發的問題，可以通過調整立法表述、增加補充規定等方式予以解決。如關于入園規則限縮了法律適用范圍的問題，既然將年滿三周歲作為接受學前教育的條件既與實踐做法不符，也將其排除出了法律調整范圍，因而導致第二條第一款與第十三條第一款存在相互抵牾的嫌疑。那么，不妨在第十三條第一款后增加但書規定，即“但不滿三周歲的兒童也可根據需要自主選擇學前教育服務”，從而使第十三條與第二條能夠緊密銜接、相互包容。再如關于縣級以上人民政府是否包含縣級人民政府的問題，筆者認為可以在附則中增加一款，明確說明本法所稱的“以上”是否包含本數，以減少法律實施中所可能引發的“歧義”。另外，對于第二十六條第一款缺乏義務主體的問題，可以考察增加義務主體，具體可表述為“任何組織和個人不得……”。

第二，對于籠統原則、難以操作的法律條文，可以通過精細立法、制定配套細則等方式予以修正。如第二十條第二款雖規定鄉鎮中心幼兒園“可以根據授權對區域內其他幼兒園提供業務指導”，但對授權主體、授權標準、授權程序則規定的語焉不詳，無法為實踐提供精準指引。其實，這些事項完全可以通過修改相關規則就予以完善，具體可表述為“縣級人民政府教育行政部門可以授權具有優良辦學資質的鄉鎮中心幼兒園，對區域內其他幼兒園進行業務指導。利益相關者對授權結果不服的，應當自知道授權決定之日起三十日內，向上級人民政府教育行政部門提起申訴”。又如，第二十三條第（五）項規定的設立條件，用的是“必備”、“穩定”等較為原則和抽象的詞語，建議在充分調研的基礎上，明確辦學資金準入的最低門檻，以保證新辦幼兒園具有相應的資金作為辦學后盾，進而保障師生員工的合法權益;此外，第二十二條第二款中“接受具有普通教育能力”的表述也極為原則和抽象，可行辦法是對其做進一步的操作性界定，從正反兩方面明確“接受具有普通教育能力”的指標和標準，以減少未來發生糾紛的可能性。當然，對此也可考慮授權國務院教育行政部門制定配套規定或實施細則，系統規范殘疾適齡兒童入園等各方面問題。

第三，對于經費投入保障的“比例”問題，適宜通過委任立法授權地方制定地方性法規，因地制宜、因城施策，不搞“一刀切”。如前所述，《征求意見稿》第七章專章規范了學前教育經費的投入與保障，并設置了四個“比例”，這是相較以往立法的創新，也是立法者對于學前教育經費短缺的立法回應。然而，中國地域遼闊，不僅東、中、西部省份教育發展狀況與財政基礎有很大差異，而且一省內部也存在顯著差別，因此試圖用一個具體而統一的比例或標準要求所有省份可能并不明智，或許正是考慮到此，相關條文才沒有規定具體的比例或標準，但不設定具體的比例又會讓相關規定被架空，從而使此方面規定流于文本，無法給相關義務主體以實質約束，也無法保障學前教育財政經費的穩定來源。鑒于此，除第五十八條規定的中央與地方財政分擔的具體比例適宜由《學前教育法》直接規定外，學前教育經費占同級教育財政經費的比例、地方政府財政分擔比例、用于發展學前教育的地方附加比例以及生均公用經費標準、生均財政補助標準等具體比例和標準，適宜通過制定委任性規范，授權地方自主確定具體的比例和標準，以兼顧地方發展差異與法律規范要求，保障財政投入能夠有效落實。

四、結語

受人類有限理性和立法語言局限等因素的影響，包括《學前教育法》在內的任何法律都不可能完全實現可操作性的要求，法律之中總有一些規定是不可操作的。但這并不意味著我們要放棄可操作性的法律要求，有研究者指出一部法律的可操作性條款至少應占整個條文的60%以上，以此為標準檢視《征求意見稿》發現，學前教育立法仍應增強立法的針對性和可操作性，如此才能為法律未來的實施打牢基礎并有效解決現實問題。本文主要從可操作性維度對《學前教育法草案（征求意見稿）》進行了評析，揭示了問題，提出了建議。當然，《征求意見稿》的問題遠不止于此，立法完善之路仍很漫長，需要研究者貢獻真知、積極建言，也需要立法者集思廣益、審慎決策，以推動《學前教育法》高質量出臺，助力學前教育規范發展。