加快推動國家糧食安全保障治理體系和治理能力現代化

文/國家發展改革委黨組成員，國家糧食和物資儲備局黨組書記、局長 張務鋒

當今世界正經歷百年未有之大變局，中華民族正處在偉大復興的關鍵時期。立足“兩個大局”，保障國家糧食安全，使命光榮，責任重大。要認真落實黨的十九屆四中全會精神，按照科學謀劃、精心組織，遠近結合、整體推進的要求，統籌運用改革的辦法、法治的手段和市場的機制，加快推動國家糧食安全保障治理體系和治理能力現代化，全力做好保安全、強基礎、守底線各項工作，把我國制度優勢特別是保障國家糧食安全的制度政策轉化為治理效能，切實端好“中國飯碗”，守住管好“天下糧倉”。

一、解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，務必在完善國家安全體系中，更加重視保障國家糧食安全

黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出“完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策”。習近平總書記在關于《決定》的說明中，對“更加重視保障糧食安全”作了強調。這都充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對國家糧食安全一以貫之的高度重視。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事；立足世情國情糧情，高瞻遠矚、審時度勢，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，作出了一系列重大論斷和重要部署，引領推動了糧食安全理論創新、制度創新和實踐創新，為糧食安全保障能力建設取得輝煌成就提供了根本保證。

經過70 年不懈努力，我國糧食安全保障能力顯著增強。全國糧食總產量連續多年保持在6 億噸以上，達到1949 年的6 倍；人均占有量達到470 公斤左右，比1949 年增長1.2 倍；糧食產品日益豐富，優質糧油產品不斷增加，城鄉居民糧食消費水平大幅度提高。我國用全球9%的耕地、6%的淡水資源生產的糧食，養活了全世界近20%的人口。這是一個了不起的成就，是對世界和平發展和人類文明進步的重大貢獻。

在慶祝新中國成立70 周年之際，國家發展改革委、國家糧食和物資儲備局會同有關部門單位組織編寫了《中國的糧食安全》白皮書，國務院新聞辦公室于2019 年10 月正式發表。1996 年我國首次發布《中國的糧食問題》白皮書，正面回應了國際上一些人對于“誰來養活中國”的疑問。23 年后發表的這份白皮書，立足新時代新形勢，集中展現了我國保障糧食安全的偉大成就，系統宣示了我國糧食安全政府立場和政策主張，鮮明塑造了積極維護世界糧食安全的國際形象，突出彰顯了在我們黨的領導下依靠自身力量端好中國人飯碗的戰略自信，在國內外產生了積極而良好反響。

習近平總書記多次強調，要增強憂患意識、做到居安思危，保持戰略定力。在看到偉大成就的同時，仍要保持清醒頭腦，始終繃緊糧食安全這根弦。從全球情況看，2019 年7 月，聯合國糧農組織發布的《世界糧食安全和營養狀況》報告顯示，全球饑餓人數連續三年增長，2018 年達到8.2 億人，實現全球2030 年零饑餓可持續發展目標存在巨大挑戰。從我國實際看，糧食供需中長期仍是緊平衡態勢，當前結構性矛盾突出。中國人吃飽飯就是改革開放以來特別是近些年的事情，切不可“好了傷疤忘了疼”。

全會《決定》就“健全國家安全體系，增強國家安全能力”作出重要部署。糧食安全與能源安全、金融安全并稱為三大經濟安全，是國家安全的重要基礎。袁隆平院士說過：“一粒糧食能救一個國家，也可以絆倒一個國家，這就是糧食的重要性。”有些西方政要認為，誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰掌握了貨幣發行權，誰就控制了全球經濟；誰控制了糧食，誰就控制了所有的人。本世紀初，個別國家因糧食問題受制于人，受全球糧食危機影響，引發社會動蕩，教訓十分深刻。這充分表明：靠別人解決吃飯問題是靠不住的，一個國家只有實現糧食基本自給，才有能力掌控和維護好經濟社會發展大局。作為十四億人口的大國，面對復雜嚴峻的國際形勢，只有做到“手中有糧”，才能確保“心中不慌”，應對各種挑戰才有定力和底氣。因此，我們要時刻牢記習近平總書記關于“解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事”和“我們的飯碗必須牢牢端在自己手里，糧食安全的主動權必須牢牢掌控在自己手中”的重要指示，著力提高糧食安全保障能力，堅決扛穩糧食安全重任。

二、良法是善治之前提，務必在健全國家法律制度體系中，更加注重加快推動糧食安全保障立法修規

全會《決定》強調“提高黨依法治國、依法執政能力”，要求“健全國家安全法律制度體系”。在全面依法治國的形勢下，認真貫徹總體國家安全觀，解決好十四億人吃飯問題，亟需一部保障糧食安全的專門法律。經過多年的實踐探索和經驗積累，我國走出了一條中國特色糧食安全之路，圍繞糧食生產、儲備、流通能力建設以及糧食質量和應急管理、糧食產業發展等建立出臺了一系列制度政策，為糧食安全保障立法修規奠定了堅實基礎。

黨的十九大以來，連續兩年中央一號文件對糧食安全保障立法工作提出了專門要求。2018 年8 月，經黨中央批準的十三屆全國人大常委會五年立法規劃，將《糧食安全保障法》列入一類項目。要堅持科學立法、民主立法、依法立法，廣泛征求意見，反復研究論證，多次修改完善，著力保障立法的質量。在這方面，主要把握四個原則：第一，立足安全目標，堅持保障國家糧食安全的立法定位。《糧食安全保障法》立法目的是保障國家糧食安全，制度安排主要聚焦防風險、化隱患、保基本的突出問題，以提高國家糧食安全風險防控應對能力，切實解決好全國人民吃飯問題，守好糧食安全的底線。第二，立足問題導向，解決影響糧食安全的主要問題。遵循保障糧食安全的內在邏輯，圍繞糧食數量、質量、產業安全的核心目標，遵照習近平總書記提出的生產、儲備、流通“三個能力”建設要求，著力解決糧食安全保障方面的突出問題和特殊要求，建立有針對性的制度規范。第三，立足有效銜接，協調處理與其他法律的關系。原則上不重復規定現行法律已有規定的內容，確有必要的，通過銜接性和實施性安排的方式處理。第四，立足基本法位階，合理安排可以由配套法規規章規范的內容。《糧食安全保障法》作為保障國家糧食安全的綜合性、基礎性法律，主要確立保障國家糧食安全的重大原則、基本制度和成型體制。

與此同時，要加快推動修訂《糧食流通管理條例》，組織起草糧食儲備安全管理條例，配套修改完善相關規章制度；支持做好相關地方立法，逐步建立國家糧食安全保障法律法規體系，以良法促進善治、破解難題、保障安全。

三、糧食儲備是國家糧食安全的“壓艙石”，務必在全面深化改革中，更加注重完善體制機制、增強防范化解風險和應對突發事件能力

習近平總書記在關于《決定》的說明中強調：“新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題。”糧食儲備是國家糧食安全的重要物質保障。作為糧食生產、消費和進口大國，加強糧食儲備管理，沒有多少先例可循，需要在實踐中不斷探索前進。習近平總書記在2013 年就曾深刻指出：“要管好用好儲備糧，這是保百姓飯碗的糧食，不能平時老說庫盈囤滿，真到急用時卻拿不出來。古今中外這方面教訓多得很！《詩經》中就有‘碩鼠碩鼠，無食我黍’的句子。近年來，國家糧庫里出的案子不少，對違法違紀案件要嚴肅查處，決不能任由‘糧耗子’折騰糟蹋。”

在黨中央、國務院的高度重視下，針對糧食儲備管理中存在的運行機制不健全、內控管理有待加強、外部監管薄弱等問題，糧食儲備安全管理和制度創新系統集成、整體發力。先后完善了糧食安全省長責任制考核制度、中央事權糧食政策執行和中央儲備糧管理情況考核制度，建立了中央儲備糧在地監管體制。2019年5 月，中央深改委第八次會議審議通過了《關于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見》，對相關改革作出頂層設計。

《若干意見》完善了與我國經濟體制相適應的現代糧食儲備制度框架，是當前和今后一個時期糧食儲備安全管理改革發展的綱領性文件。下一步，要改革完善糧食儲備管理體制，強化政府儲備公共產品屬性，厘清承儲主體職能定位，壓實承儲企業主體責任和各方監管責任；創新儲備管理，加快提高管理規范化、精細化、專業化水平，確保國家儲備糧數量實、質量好、調得動、用得上；推動中央儲備與地方儲備、政府儲備與企業儲備互為補充、協同發展，更好調節穩定市場、服務宏觀調控、應對突發事件和提升國家安全能力。

四、制度的生命力在于執行，務必在推動改革發展過程中，將保障國家糧食安全的制度政策貫徹落實到位

習近平總書記強調：“要強化制度執行力，加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。”要堅持目標導向、問題導向和結果導向，從嚴從實，多措并舉，維護制度政策剛性約束力，充分發揮制度規范行為、提高效率、維護穩定、防范化解風險的重要作用。

第一，開展全國政策性糧食庫存大清查，向黨中央、國務院和全國人民交上一本“明白賬”。全國政策性糧食庫存數量和質量大清查是在慶祝新中國成立70 周年和全面建成小康社會的大背景下開展的，對于增強糧食安全保障能力、防范化解風險隱患、改革完善糧食儲備管理體制機制，具有重大深遠意義。各地各有關部門認真落實黨中央、國務院的決策部署，全面清查糧食庫存數量和質量情況。針對發現的問題，嚴格督促、徹底整改，依紀依法問責，并舉一反三、建章立制，堅決堵塞漏洞。同時，總結實踐中積累的經驗做法，加強制度創新和運用，鞏固拓展大清查成果，確保儲備糧數量真實、質量良好、儲存安全。

第二，強化糧食執法督查，堅決守住安全底線。經中央編辦批復明確，賦予國家糧食和物資儲備局所屬的各垂管局對糧棉油糖等中央儲備的監管職責。加快垂直管理機構改革，建立在地監管體制，制定完善面向各類業務的監管辦法，延伸監管觸角，強化監管實效。大力推進信息化監管，建設智能糧庫和中央儲備糧動態監管系統，推動實現在線監測、自動預警和電子巡庫。暢通社會監督渠道，進一步辦好12325 監管熱線，切實保護廣大種糧農民和涉糧企業的合法權益。大力推行“雙隨機一公開”和信用監管，采用隨機檢查、暗訪暗查、交叉執法檢查等方式，不斷增強權威性和執行力。

第三，實施“兩項考核”，充分發揮導向作用。認真組織開展糧食安全省長責任制考核、中央事權糧食政策執行和中央儲備糧管理情況考核，是保障國家糧食安全的重要制度安排。糧食安全省長責任制考核聚焦落實黨中央、國務院決策部署，合理設定考核指標體系，突出重大事項和薄弱環節，強化考核結果運用，敦促省級政府全面落實區域糧食安全主體責任。實施三年來，各地糧食安全責任意識明顯增強，糧食安全保障能力和水平不斷提高，政策支持和財政投入力度明顯加大，考核效果“一年比一年好”。開展中央事權糧食政策執行和中央儲備糧管理情況年度考核，是黨中央、國務院賦予國家糧食和物資儲備局的重要職責。啟動并順利完成首次年度考核，全面檢視政策執行和管理情況，有力推動了承儲企業認真履行主體責任，以更加有力的措施強化內控、規范管理、防范風險。要加強和完善“兩項考核”，優化指標，創新方式，強化結果運用，緊盯問題整改，進一步壓實各方共同維護糧食安全責任。

通過創新完善體制機制，強化制度政策執行，進一步形成正確導向，補短板、強弱項，發揮優勢、注重實效，加快構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的國家糧食安全保障體系，切實增強防范化解糧食領域重大風險挑戰能力，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻！