預防性環境公益訴訟實施困境及其破解研究

關鍵詞 預防性 環境公益訴訟 困境破解 概念解析 利益衡量

作者簡介：楊蓉鑫，汕頭大學，法學學士，研究方向：民商法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.166

隨著現代環境保護意識的發展，對環境損害的發生的預防日益引起人們的重視，《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“環境保護法”）第五條中明文確立了環境保護的預防原則。雖然環境公益訴訟已經取得一定的理論與實踐成果，但大多體現在事后治理上。事后治理存在局限性，預防性功能的發揮對環境保護具有重要意義，但在實踐中該功能難以實現。

一、預防性環境公益訴訟的概述

（一）預防性環境公益訴訟之定義

肖凱杰學者認為預防性環境公益訴訟指以預防生態損害為核心目標的環境公益訴訟，是環境公益訴訟的理想形態 ;張旭東學者將其描述為“突破了‘無損害即無救濟訴訟救濟理念桎梏”、“針對潛在污染環境、破壞生態行為提起” 。二者對預防性環境公益訴訟的闡述基本一致，后者是前者的具體化。預防性環境公益訴訟在相關司法解釋中主要體現在“具有損害社會公共利益重大風險”上，可知與事后救濟環境損害不同，該行為尚未造成損害結果，具有潛在性。筆者參考學者論述與相關司法解釋認為環境公益訴訟以是否發生損害后果分成預防性環境公益訴訟與救濟性環境公益訴訟，預防性環境公益訴訟是以防止生態損害后果為目的，針對尚未進行或正在進行可預知將來可能發生環境損害后果的行為提起的環境公益訴訟。

（二）預防性環境公益訴訟的司法實踐

筆者通過中國裁判文書網、各大公益組織官網收集到三起預防性公益訴訟：中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司案（以下簡稱“中華環保聯合會訴振華案”） ，法院于2016年7月18日做出判決;中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴雅礱江流域水電開發有限公司環境保護糾紛一案 （以下簡稱“五小葉槭案”） 于2019年10月30日在甘孜中院第一審判庭公開開庭審理，但尚未判決 ;北京市朝陽區自然之友環境研究所（以下簡稱“自然之友”）訴中國水電顧問集團新平開發有限公司、中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司環境民事公益訴訟一案（以下簡稱“綠孔雀案”）于2018年8月28日在云南省昆明市中級人民法院開庭，法院宣布鑒于案情復雜，擇日宣判 ，未搜索到判決結果相關信息。可見相關司法實踐甚少。

二、預防性環境公益訴訟實施困境分析

（一）規定內涵不明

《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件適用法律若干規定問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條“法律規定的機關和有關組織依據民事訴訟法第五十五條、環境保護法第五十八條等法律的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規定的，人民法院應予受理”、 第十八條“對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任”，可見“具有損害社會公共利益重大風險”為預防性環境公益訴訟的核心概念，但如何界定“具有損害社會公共利益重大風險”？“社會公共利益”“重大風險”內涵模糊，最高院未對此作出具體說明，若是完全取決于法官的自由裁量，難免會造成過于保守或恣意，難以發揮預防性環境公益訴訟的作用。

（二）舉證難

《解釋》第8條規定提起環境民事公益訴訟應當提交被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料。對于綠孔雀案，自然之友法律與政策倡導部總監葛楓表示本次訴訟的難點在于，針對重大風險而非已經發生的行為造成的損害，收集證據的困難更大。不同于一般環境侵權，證明尚未發生損害結果的行為“具有社會公共利益重大風險”或將會導致“生態環境損害的發生”，帶有假設、預想性。

（三）法官判決難

法官需要在伴隨著經濟效益的行為，與尚未發生的環境效益損害的對撞中做出裁判。在1978年美國田納西河流域管理局訴希爾案中，聯邦地方法院認為以犧牲納稅人的巨大經濟利益為代價來保護一個微不足道、沒有重大經濟價值且生態價值也不明顯的魚類是很不明智的;但是聯邦第六巡回法庭將保護生物多樣性置于絕對優先地位（the highest priorities），做出永久性禁止大壩建設的判決。利益間衡量是對法官提出了高要求。

三、破解預防性環境公益訴訟困境的建議

（一）“具有損害社會公共利益重大風險”的證明與裁判

1.司法實踐中的證明與裁判分析

中華環保聯合會訴振華案中法院對被告行為“具有損害社會公共利益重大危險”結合了其排污行為的違法性、對大氣服務價值功能的破壞性、對于財產與人身損害可能三方面進行認定。五小葉槭案起訴狀闡述了五小葉槭的珍稀、“被告建設牙根水電站以及配套的公路建設將直接威脅到五小葉槭這種珍貴瀕危野生植物的生存，對社會公共利益構成直接威脅”;相對與五小葉槭案，綠孔雀案還指出了“該水電站建設項目的環境影響評價從程序上到實體上均存在重大問題”。可知五小葉槭案以生物的公共利益屬性以及危及生存的可能性來判斷，綠孔雀案增加了被告行為違法性這一理由。

“社會公共利益”在中華環保聯合會訴振華案判決中體現在“大氣的服務價值功能”“財產及人身”，在綠孔雀案與五小葉槭案是珍稀物種的存活。對于“重大風險”， 中華環保聯合會訴振華案雖然在判決書中有“企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者重點污染物排放總量控制指標排放污染物的行為可以視為是具有損害社會公共利益重大風險的行為”的描述，但具體分析時以被告排污行為會影響大氣的服務價值功能、污染物會造成財產及人身損害、被告經環境保護行政管理部門多次行政處罰仍未改正三方面來認定其排污行為“具有損害社會公共利益重大風險”，該法院對“重大風險”的判定上持著比較謹慎的態度，沒有把違法性作為判定為“重大風險”的充分理由。綠孔雀案同樣論及被告行為的違法性，但判決結果未出，法院持何態度尚且不明。

2.“社會公共利益”

“社會公共利益”是個不確定概念，在環保法角度下被稱作“環境公共利益”。筆者認為《解釋》中的“社會公共利益”與一般意義上的社會公共利益相比，具有社會公共利益如主題不確定性、內容不確定性等的一般屬性，但是與環境相關。從證明與認定出發，“社會公共利益”是以環境權為載體，由自然人占有而不被法人、其他組織占有，由社會成員共同占有而不被具體個體占有。實踐中對大氣質量、水資源、生物多樣性等的消極影響可視為具有損害社會公共利益風險。對“社會公共利益”認定應注意突破傳統環境侵權體系框架。中華環保聯合會訴振華案把社會公共利益具體到了個體，體現了傳統的環境侵權理念，而環境民事公益訴訟是為了維護環境公共利益而特別設立的訴訟制度 。在預防性環境訴訟機制下應以公眾的視角進行“社會公共利益”的證明與認定，應打破傳統環境侵權體系的桎梏。

3.“重大風險”

違法性是比較容易被判定的，能否作為具有“重大風險”的充分條件，筆者認為應具體問題具體分析。一般認為在風險引起的危害大于收益的領域如污染防治領域，適用預防原則的閾值（適用風險原則的臨界線）較低;而在可能帶來大的收益的領域，風險防范原則適用的閾值較高一些 。筆者認為，對于對環境造成污染的行為，只要具有違法性，就應當被認定為“重大危險”。一方面污染的持續積累帶來大氣質量下降、水體污染等環境公共利益的損害是可預見的，以違法性認定減少證明、鑒定等的時間，減輕舉證之難;另一方面也對企業或者單位遵守相關環境監管制度起到督促作用。

（二）掌握利益衡量方法論

法官需要掌握利益衡量方法論才能更好地適應當前環境訴訟領域利益沖突繁雜的狀況。不同利益之間的位階存在以下基本共識：（1）生命利益大于健康利益。（2）健康利益大于財產利益。（3）生命利益之間不分高低。（4）財產利益之間按照價值大小區分高低 ，但以上共識直接運用在預防性環境公益訴訟是比較難的。環境利益的屬性本身就難以確定，而且以上共識畢竟較籠統，需要法官進一步論證。法官需要加強對利益衡量論的學習，吸收、借鑒外國如日本運用利益衡量進行環境資源審判的相關經驗。

（三）科學破解困境

科學破解困境要認識到環境法的專業性。環境公益訴訟具有自然科學方面的專業性，涉及到一系列自然科學知識，包括如何判斷環境污染的致害機理以準確確定因果關系，如何對生態環境的損害進行評估并量化，如何根據受損的情形確定生態環境修復方案等，這些都對審判人員的自然科學專業能力提出了很高要求 。促進預防性環境公共訴訟要提升審判隊伍自然科學專業能力，加強隊伍建設，如可以專門建立起包含審理環境侵權案件、環境公益訴訟案件所需的法學理論、相關實踐內容的數據庫，便于審判人員學習;除此之外，訴訟各個階段更大發揮專業人士的作用，如專家咨詢、專家證人等。

四、結語

預防原則是現代環境保護的靈魂，是對傳統環境保護法律規范的重大發展，而當前環境公益訴訟的預防功能被忽視，未起到應有的作用。規定中重要概念內涵不明、帶有設想性舉證難度高、判決難度大等限制了預防性環境公益訴訟的實施，破解困境需從多方面進行。預防性環境公益訴訟現今還是萌芽，法律的生命力在于實施，司法實踐層面上應進一步推進。

注釋：

吳凱杰.論預防性環境公益訴訟[J].理論與改革，2017（3）.

張旭東.預防性環境民事公益訴訟程序規則思考[J].法律科學（西北政法大學學報），2017（4）.

（2015）德中環公民初字第1號.

（2015）甘民初字第45號.

瀏覽量20萬+：全國首例保護瀕危植物環境公益訴訟[EB/OL].澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5382814，最后訪問日期：2020-01-02.

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