基于委托代理理論角度淺談對國有企業(yè)改革方向的認(rèn)識

顧馨月

摘要：改革開發(fā)以來圍繞改革國有經(jīng)濟(jì)體制弊端、激發(fā)國有企業(yè)活力我國進(jìn)行了多輪國有企業(yè)改革，但國有企業(yè)仍然存在體制機(jī)制不靈活、腐敗現(xiàn)象叢生等問題，仍需進(jìn)一步探索國有企業(yè)改革的未來方向。本文基于委托代理理論視角對國有企業(yè)改革歷史沿革和現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出對國有企業(yè)改革方向的認(rèn)識和理解，并對未來國資國企改革提出建議。

Abstract： Since the reform and development， many rounds of state-owned enterprise reform have been carried out around the drawbacks of reforming the state-owned economic system and stimulating the state-owned enterprise vitality. However， state-owned enterprises still have problems such as inflexible systems and mechanisms and still emerging corruption， so the future direction of state-owned enterprise reform needs to be further explored. Based on the perspective of principal-agent theory， this paper analyzes the history and current situation of state-owned enterprise reform， puts forward the understanding of the direction of state-owned enterprise reform， and puts forward suggestions.

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);改革;委托代理理論

Key words： state-owned enterprises;reform;principal-agent theory

中圖分類號：F276.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）04-0097-02

0? 引言

國有企業(yè)在中國國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占據(jù)重要地位，根據(jù)財政部公布數(shù)據(jù)，2018年末12月末，我國國有企業(yè)資產(chǎn)總額約178.7萬億元，所有者權(quán)益約合6.3億元，利潤總額約3.39萬億元;截至2019年9月，我國國有企業(yè)數(shù)量增值46萬家。雖然國有企業(yè)體量巨大，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也發(fā)揮著重要作用，但如由于體制機(jī)制不靈活、腐敗現(xiàn)象叢生受到不少詬病。改革開放以來的幾輪國企改革一定程度上釋放了國有企業(yè)的活力，但國有企業(yè)體制機(jī)制依然存在不少問題，也制約國有企業(yè)在國內(nèi)外競爭中取得領(lǐng)先地位。隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，新一輪國資國企之間越來越觸及到諸如授權(quán)經(jīng)營機(jī)制改革等制度性的問題。本文基于委托代理理論對國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，通過對改革開放以來國有企業(yè)的發(fā)展歷程和存在問題的研究，試圖對國資國企改革未來的方向提出建議。

下文主要由以下三部分構(gòu)成：第一部分對委托代理理論進(jìn)行簡單介紹，第二部分基于委托代理理論對國資國企改革歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行分析，第三部分為對國資國企改革未來方向的思考和建議。

1? 委托代理理論簡述

上世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝利（Adolf Berle）和米恩斯（Gardiner Means）提出了委托代理問題。上個世紀(jì)70年代莫里斯（James Mirrlees）、斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）和羅斯（Robert Ross）、斯賓塞（Michael Spence）等進(jìn)一步研究企業(yè)內(nèi)部由于信息不對稱、所有權(quán)和控制權(quán)分離等導(dǎo)致的問題，現(xiàn)代委托代理理論逐步形成和完善。

委托代理理論指出，隨著生產(chǎn)規(guī)模化和專業(yè)化程度不斷提高，企業(yè)所有者為提高企業(yè)管理的專業(yè)性和科學(xué)性，可以作為委托人將公司控制權(quán)委托給代理者代為行使，從而實現(xiàn)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。由此會產(chǎn)生的一個問題是，委托人作為企業(yè)所有者，希望實現(xiàn)企業(yè)價值最大化，但代理人作為企業(yè)經(jīng)營管理者，企業(yè)價值與其個人追求可能不完全一致，追求個人利益最大化的代理人可能會為了個人薪酬、名聲、閑暇等，犧牲或損害企業(yè)所有者的利益。由于委托人和代理人之間存在信息不對稱，代理人如果損害委托人利益難以被委托人發(fā)現(xiàn)，由此產(chǎn)生所謂的“道德風(fēng)險”，因此需要在委托人和代理人之間建立起一套完整的體系，對代理人進(jìn)行合理約束，防止代理人為了個人利益損害企業(yè)所有者權(quán)益。

國有企業(yè)作為“全民所有”企業(yè)，企業(yè)所有者即全體人民行使權(quán)利在實踐上難以實現(xiàn)，國務(wù)院和各級人民政府作為人民的代理人行使權(quán)利，并進(jìn)一步將權(quán)利委托給企業(yè)管理層。由于存在多重委托代理關(guān)系，國有企業(yè)經(jīng)營管理層容易發(fā)生道德風(fēng)險，最終損害過公有利益，因而對國有企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)督管理十分重要，且因其與人民利益息息相關(guān)，長期以來一直是極具討論性的話題。2017年5月10日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》指出，現(xiàn)階段國有企業(yè)改革的中心問題之一就是建立一套行之有效的委托代理體系。

2? 國資國企改革歷史沿革與現(xiàn)狀分析

2.1 歷史沿革

改革開放以來到2012年我國經(jīng)歷了三輪國有企業(yè)改革。

1978-1992年進(jìn)行的第一輪改革旨在探索擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，這一階段國家為了激發(fā)國有企業(yè)活力，提出了“放權(quán)讓利”、“利改稅”、“撥改貸”、“承包制”、“指標(biāo)配額制度”等一系列舉措，大量國有企業(yè)也在這一階段從國營生產(chǎn)單位到轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄乒I(yè)企業(yè)。但是由于沒有觸及到根本性制度性的變革，國有企業(yè)依然面臨活力和競爭力不足的問題。

1993-2002年進(jìn)行第二輪改革的目的是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，通過國有企業(yè)公司制改革，將國家和國有企業(yè)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變成以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系，通過轉(zhuǎn)企改制、混合所有制等方式，推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在這一階段的改革中，由于缺乏監(jiān)管，國有資產(chǎn)流失問題嚴(yán)重。

2003-2012年的第三輪改革任務(wù)是完善國有資產(chǎn)管理體制，為解決國企管理中“九龍治水”的弊端，成立了國有資本監(jiān)督管理委員會，基本明確了由各級政府授權(quán)出資人機(jī)構(gòu)代表其履行出資人職責(zé)，同時，以推進(jìn)國有企業(yè)進(jìn)行以股份制改革為代表的混合所有制改革，增強(qiáng)了國有企業(yè)的活力，中央和地方層面的許多國有企業(yè)也在這一階段迅速做強(qiáng)做大。但是，由于實際運作中國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)“管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合”，在國有資產(chǎn)管理中既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”，管理中存在巨大的腐敗空間，也無法真正實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，國有企業(yè)的依然存在效率低下、創(chuàng)造力缺乏等問題。

為進(jìn)一步解決國有股東缺位、國有企業(yè)政企不分、政資不分的問題，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出了“國有資本”的概念，國企改革的目標(biāo)從“管資產(chǎn)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本為主”，新一輪國資國企改革的帷幕也由此拉開。十八大以來出臺的各項政策形成了改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的頂層設(shè)計，“管資本為主”的兩大重點，一是繼續(xù)推進(jìn)混合所有制改革，二是建立國有資本投資、運營公司，在各級人民政府和國資委的授權(quán)下，代為履行國有資本出資人職責(zé)，而各級政府和國資委回歸到監(jiān)督職能，探索以資本為紐帶進(jìn)行國有資產(chǎn)管理的路徑。

2.2 存在的主要問題

從頂層設(shè)計到政策落地中間涉及到方方面面，整體來看，國有企業(yè)目前在運行中主要存在以下一些問題：①授權(quán)經(jīng)營機(jī)制尚不完善。雖然國有資本投資、運營公司作為調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要舉措在2014年后在中央和各地都有許多探索，截至2018年底，中央企業(yè)層面已有21家國有資本投資、運營公司，地方企業(yè)層面已有122家國有企業(yè)開展國有資本投資、運營公司試點。但是，整體來看改革探索力度不夠強(qiáng)，對國有企業(yè)下放的權(quán)利仍然有限。2019年先后出臺《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》和《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，授權(quán)放權(quán)力度空前，但主要是針對中央企業(yè)，整體來看授權(quán)方全力度不足、進(jìn)度較慢。同時，國有企業(yè)內(nèi)部授權(quán)機(jī)制也不完善，目前國有企業(yè)普遍存在企業(yè)鏈條過長的問題，即便把權(quán)利授給了國有企業(yè)總部，但由于企業(yè)內(nèi)部治理沒有完善，考核管理辦法相對機(jī)械，權(quán)利也難以層層下授。②企業(yè)缺乏創(chuàng)造力和活力。一方面，部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)沒有鼓勵員工創(chuàng)新的意識，企業(yè)管理思想落后導(dǎo)致該企業(yè)在有關(guān)創(chuàng)新方面缺乏重視，甚至安于現(xiàn)狀，不創(chuàng)新。另一方面，國有企業(yè)受國家保障，缺乏市場競爭意識，導(dǎo)致創(chuàng)新動力不足。此外，小部分國有企業(yè)盲目效仿國外企業(yè)，并考慮到自己的切實情況，雖然有意創(chuàng)新，但收效甚微，甚至全無效果。有關(guān)人才的不足也是國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新思路的一個原因，缺乏新興的創(chuàng)新型人才會導(dǎo)致創(chuàng)新思想、創(chuàng)新觀點的缺乏，或是其創(chuàng)新方向不符合社會發(fā)展方向。③腐敗問題叢生。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由于存在雙重身份，在實際中難以同時兼顧出資和兼管職責(zé)，和企業(yè)經(jīng)營管理層之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，對企業(yè)經(jīng)營管理層的道德風(fēng)險也缺乏有效的約束，企業(yè)經(jīng)營管理層在給定工資下，極易為了謀求個人利益或為謀求晉升等，憑借工作便利貪污行賄，造成國有資產(chǎn)流失。

3? 國有企業(yè)的未來發(fā)展方向及建議

國有企業(yè)由政府代為行使所有權(quán)，雖然在這一輪新的國有企業(yè)改革中，國資委加大了授權(quán)放權(quán)力度，為國有企業(yè)改革注入了新的活力，但是國有企業(yè)在體制機(jī)制方面仍然存在問題亟待解決。結(jié)合本輪國有企業(yè)改革路徑以及委托代理理論的理論啟示，建議在以下方面做出改善：

3.1 進(jìn)一步完善授權(quán)經(jīng)營機(jī)制

國家有關(guān)部門應(yīng)該利用好國有資本投資、運營公司這個改革抓手，以其為試點進(jìn)一步從人、才、事等方面加強(qiáng)對國有企業(yè)的授權(quán)放權(quán)力度，增強(qiáng)國有企業(yè)自主決策、自負(fù)盈虧的能力。同時，國有企業(yè)也應(yīng)該解決企業(yè)內(nèi)部存在的權(quán)利下授困難的問題，精簡企業(yè)鏈條，真正實現(xiàn)提質(zhì)增效。

3.2 提高管理者和員工的工作積極性

加快推進(jìn)薪酬制度改革，吸引優(yōu)秀人才的同時激發(fā)現(xiàn)有員工的積極性和創(chuàng)造力，推動薪酬與創(chuàng)新成果掛鉤，解決國有企業(yè)“創(chuàng)新難”的問題。對于國有企業(yè)管理者，完善職業(yè)經(jīng)理人制度，給予國有企業(yè)管理者相應(yīng)的自由度，使管理者能在一定范圍內(nèi)自由地提拔有能力者。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)督約束

在加大激勵的同時也要落實對國有企業(yè)運行的監(jiān)督，完善監(jiān)督約束的法律法規(guī)和追責(zé)辦法，國有企業(yè)也應(yīng)該接受社會各界的監(jiān)督，并按時公開企業(yè)的財務(wù)報表及人事變動等，建立健全公開信息制度。

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