以結(jié)構(gòu)化研討助力城市綜合開發(fā)高質(zhì)量發(fā)展

張春雨

摘要：結(jié)構(gòu)化研討是由國家行政學(xué)院倡導(dǎo)并完善的一種集體研討方法，它依據(jù)成人學(xué)習(xí)的特點，以經(jīng)驗為基礎(chǔ)、以問題為導(dǎo)向，發(fā)揮群策群力的有效性，通過定問題、找原因、出對策，真正解決實際工作中“是什么、為什么、怎么做”的問題。從結(jié)構(gòu)化研討方面入手，就新形勢下城市綜合開發(fā)的背景、發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，并對城市綜合開發(fā)在實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、提質(zhì)增效上需要把控的要點進行了詳細(xì)闡述。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)化;綜合開發(fā);城市發(fā)展

中圖分類號：F293 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0022-25 收稿日期：2019-12-15

1 城市綜合開發(fā)的意義及發(fā)展現(xiàn)狀

城市綜合開發(fā)是土地綜合開發(fā)利用的升級版，是指在城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的指導(dǎo)下，在一定區(qū)域內(nèi)，為創(chuàng)造一個良好的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境以及為提高經(jīng)濟社會環(huán)境的綜合效益所進行的具有開拓性、配套性、統(tǒng)一性的具有相當(dāng)規(guī)模的城市建設(shè)活動，是城市化建設(shè)的一種領(lǐng)先模式，對城市發(fā)展具有十分重要的意義。其核心在于“綜合”二字。

近年來，隨著中央對房地產(chǎn)管控政策不斷出臺，房地產(chǎn)業(yè)的生存環(huán)境面臨沖擊，特別是2013年以來，全國房地產(chǎn)開發(fā)指數(shù)始終處于下降趨勢，房地產(chǎn)業(yè)已進入微利時代，而“城市綜合體”開發(fā)卻異軍突起，逐步兼融了房地產(chǎn)業(yè)成為投資建設(shè)新的熱點。

當(dāng)前，城市綜合開發(fā)以舊城改造、新區(qū)建設(shè)、土地一級整理、土地二級開發(fā)聯(lián)動為切入點，在城市發(fā)展策劃、規(guī)劃設(shè)計、土地開發(fā)、工程承包、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入以及城市資源運營管理等領(lǐng)域有針對性地為地方政府提供綜合建設(shè)解決方案。一方面通過科學(xué)規(guī)劃，突破傳統(tǒng)城市單中心發(fā)展格局，實現(xiàn)城市“多中心”發(fā)展局面，并以人的多元化需求為標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成了一定規(guī)模的居住工作生活圈，大大提升了城市品質(zhì)和市民生活質(zhì)量;另一方面城市綜合開發(fā)將土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃融為一體，不僅提升周邊房地產(chǎn)項目品質(zhì)，還促進和加快了周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對拉動地方經(jīng)濟長遠發(fā)展具有重要意義。

2 城市綜合開發(fā)存在的問題及風(fēng)險

目前，城市綜合開發(fā)對城市建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的促進作用日漸顯著，投資熱度也迅速上升。但作為投資企業(yè)必須清醒地認(rèn)識到，城市綜合開發(fā)展所面臨的風(fēng)險和困難日益復(fù)雜，綜合開發(fā)模式仍處于探索階段，還不太成熟。地方財政能力有限，基建投資增速總體下降，市場開發(fā)、項目回款、政府履約難度等不確定因素，始終是新形勢下投資企業(yè)全面風(fēng)險管理所面臨的最大挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在：

一是在政府不斷收緊PPP模式政策的大背景下，傳統(tǒng)的PPP合作模式對使用者付費比例要求一再提高。結(jié)合財政部10號文影響，未來城市綜合開發(fā)類項目實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)項目自平衡的需求與日俱增，對捆綁二級開發(fā)平衡投資收益的需求放大、對投資人的產(chǎn)業(yè)招商能力要求日益提高，城市綜合開發(fā)應(yīng)回歸本源，與土地出讓直接掛鉤，非PPP的城市綜合開發(fā)將成為主流模式。

二是與房地產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施類等可以實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的投資項目不同，城市綜合開發(fā)項目周期長、收益高、風(fēng)險大、業(yè)態(tài)多、管控難。實操過程中，在項目策劃、項目融資、土地出讓、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、政府對接等方面均面臨較大的挑戰(zhàn)，無成熟模式可復(fù)制，需要不斷根據(jù)政策變化、市場環(huán)境、政府需求、區(qū)域特點進行系統(tǒng)謀劃、動態(tài)調(diào)整，最終才能實現(xiàn)投資閉合。

三是在投資立法制度不健全、以政府為主導(dǎo)的投資管理標(biāo)準(zhǔn)不明確，難以從法律上明晰投資各方的職責(zé)和權(quán)利。同時，政府投資管理職能不分、職責(zé)不到位，多以行政審批代替科學(xué)投資決策，對審批的方式和內(nèi)容還沒有隨著投資業(yè)態(tài)的多元化而及時做出相應(yīng)調(diào)整。

四是受國家政策影響，非PPP的城市綜合開發(fā)模式采用常規(guī)融資方案很難落地落實。融資難問題是城市綜合開發(fā)項目面臨的最大問題，需不斷努力，積極創(chuàng)新融資組合方式。

可見，城市綜合開發(fā)建設(shè)周期長，投資金額相對較大，如果投資管理一旦出現(xiàn)失控，將為集團造成巨大的經(jīng)濟損失，甚至影響企業(yè)未來的發(fā)展。因此，提高對城市綜合開發(fā)投資管理的重視度，詳細(xì)分析與研究投資管理重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素，強化對投資風(fēng)險的把控力度，是推動城市綜合開發(fā)管理向科學(xué)化、合理化方向發(fā)展的關(guān)鍵所在。

3 城市綜合開發(fā)需把控的要點

城市綜合開發(fā)從根本上來說是土地資源及其相關(guān)權(quán)益的開發(fā)。組織城市綜合開發(fā)須具備四個前提條件：一是有可供開發(fā)的土地;二是籌集必要的資金;三是地方政府積極主導(dǎo)且信用良好;四是優(yōu)化資源配置。滿足以上四個條件，方能有效避免后期市場風(fēng)險及政府誠信風(fēng)險，有效實現(xiàn)投資預(yù)期。

為此，在“出對策”上，建議結(jié)合《關(guān)于引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新管理提質(zhì)增效的指導(dǎo)意見》，重點把控好以下要點：

3.1 遵照資本規(guī)律，加強成本管控

利用好投資項目全生命周期策劃，以收定支、以滾動開發(fā)實現(xiàn)項目自平衡。持續(xù)提升項目成本管理水平，嚴(yán)抓項目成本管理基礎(chǔ)工作，建立健全成本管理制度體系，開展動態(tài)成本管控，對項目執(zhí)行情況和成本各項指標(biāo)的執(zhí)行數(shù)據(jù)進行定期梳理、分析，對動態(tài)成本偏離的情況及時預(yù)警，并采取必要的措施及時糾偏，有效提高項目風(fēng)險防范能力。

3.2 聚焦全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置

聚焦“交通、城市、生活”三大主題，以城市綜合開發(fā)為抓手，整合規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、多渠道融資、運營管理、資本運作等綜合運作資源，以概念創(chuàng)意、咨詢規(guī)劃為先導(dǎo)，發(fā)揮“融資-投資-運營-資本運作”產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢，在傳統(tǒng)基建、新型基建、交通文旅休閑等領(lǐng)域多向發(fā)力，并積極探索地下管廊、健康養(yǎng)老、交通科技、生態(tài)環(huán)保、智慧城市、文創(chuàng)旅游、污水處理等新業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

同時，立足“三者定位”，明確城市發(fā)展定位，依托中國交建基礎(chǔ)設(shè)施全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，按照“產(chǎn)業(yè)、交通、空間、生態(tài)、景觀”等產(chǎn)城融合的發(fā)展理念，創(chuàng)新投融資模式，加大外部資源對接合作，實現(xiàn)探索出一條符合中國城市實際的可持續(xù)發(fā)展模式。 通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，提供“投資+建設(shè)+運營+服務(wù)”的投資產(chǎn)品，為城市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和消費者服務(wù)，打造系列“中交城”“中交特色小鎮(zhèn)”，成為一流的城市綜合服務(wù)商。

3.3 創(chuàng)新內(nèi)部市場化經(jīng)營機制

城市綜合開發(fā)雖然是一種市場行為，但整合了較多城市功能和社會資源，需堅持政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場化運作的原則。

在創(chuàng)新內(nèi)部市場化經(jīng)營管理機制上，可采用中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式，即“投資+城市綜合開發(fā)運營+產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)”。例如，寧波奉化城市轉(zhuǎn)型示范區(qū)綜合開發(fā)項目，采用中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式，已實現(xiàn)了第一筆2568萬元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首筆服務(wù)費的回流標(biāo)志著中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式的成功實踐得到首次印證，也標(biāo)志著該類帶有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入義務(wù)的城市綜合開發(fā)項目的商業(yè)模式成功形成閉環(huán)。

優(yōu)化組織架構(gòu)，建立權(quán)責(zé)清晰、管控有效的項目管理模式。充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)化研討組織形式的優(yōu)勢，提升團隊學(xué)習(xí)能力和領(lǐng)導(dǎo)能力，建立三種有效的團隊學(xué)習(xí)機制（共享機制、反思機制、反饋機制），全面整合團隊力量，發(fā)揮團隊協(xié)同作戰(zhàn)優(yōu)勢。通過運用“工作分解結(jié)構(gòu)（WBS）”方法，把項目按合法合規(guī)性原則進行分解，如項目前期需要完成什么任務(wù)，每個任務(wù)存在哪些難點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，列出任務(wù)清單，倒排時間節(jié)點，形成清晰的“項目行動計劃表”加以認(rèn)真落實，確保目標(biāo)任務(wù)保質(zhì)保量完成。

3.4 推進信息技術(shù)深度融合創(chuàng)新

中交集團業(yè)務(wù)板塊覆蓋港口、碼頭、航道、公路、橋梁、鐵路、隧道、市政以及物流、裝備制造等。在城市綜合開發(fā)中，要積極探索智能化城市建設(shè)，向互聯(lián)網(wǎng)高科技要管理要效益：一是通過物聯(lián)網(wǎng)，強化資源整合和產(chǎn)業(yè)嵌入，實現(xiàn)信息科技與基礎(chǔ)設(shè)施的嫁接和融合，進一步實現(xiàn)城市物聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)互通;二是在城市綜合開發(fā)中注重引入“智慧城市”設(shè)計理念，特別是在軌道交通等公共交通方面，全面推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及人工智能發(fā)展平臺的應(yīng)用，豐富交通組織方式，實現(xiàn)城市交通體系的無縫銜接。

3.5 強化項目全面風(fēng)險防控管控

全面聚焦城市綜合開發(fā)項目的各個環(huán)節(jié)，克服局限思維、粗放思維、混亂思維給項目開發(fā)戰(zhàn)略決策帶來的不利影響。通過“頭腦風(fēng)暴法”“魚骨圖分析法”透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入分析投資項目潛在的風(fēng)險點，梳理風(fēng)險等級，并做到形勢研判早、信息聯(lián)動快、應(yīng)對措施準(zhǔn)。通過政策解讀、溝通談判、創(chuàng)新商業(yè)模式、建立“剎車機制”等方式，強化“底線意識”，動態(tài)把控投資節(jié)奏，多管齊下有效防控化解風(fēng)險。

同時，強化董事會對風(fēng)險管理的把控，優(yōu)化整合公司各類風(fēng)險防控資源。借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，構(gòu)建符合項目實際的，覆蓋事前審核把關(guān)、事中跟蹤評估、事后考核評價全鏈條的風(fēng)險管控機制。

此外，積極探尋大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進技術(shù)對有效解決風(fēng)險管理工作的難點問題和瓶頸環(huán)節(jié)的新途徑、新舉措，不斷提高風(fēng)險管理能力和實際效果。

總之，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加速以及人們對美好生活質(zhì)量的不竭追求，城市綜合開發(fā)對城市建設(shè)的引領(lǐng)效應(yīng)和拉動區(qū)域經(jīng)濟的促進作用日趨顯著。建設(shè)具有地域特色的智能化城市已成為未來城市發(fā)展的主導(dǎo)方向和投資熱點。作為投資人應(yīng)緊跟城市升級發(fā)展、消費服務(wù)需求換擋的趨勢，把握市場發(fā)展規(guī)律，有效結(jié)構(gòu)化研討的運用，不斷創(chuàng)新綜合開發(fā)模式和管理模式，補齊做強全產(chǎn)業(yè)鏈條，加大對投資風(fēng)險的分析把控，以央企的責(zé)任擔(dān)當(dāng)助力地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，力爭實現(xiàn)項目創(chuàng)新發(fā)展、提質(zhì)增效，取得經(jīng)濟效益、社會效益的雙豐收。