轉型發展背景下的開發區土地集約利用評價指標體系優化

汪 雄，周國華,b*，唐承麗，袁增光

(湖南師范大學 a.資源與環境科學學院；b.地理空間大數據挖掘與應用湖南省重點實驗室，中國 長沙 410081)

開發區作為區域經濟活動最活躍的空間載體，在促進地方經濟發展[1]、產業結構調整[2]、城市空間重構[3]等方面發揮了重要作用。截至2017年底，219家國家級經濟技術開發區和156家國家級高新技術開發區的地區生產總值約占我國國內生產總值的22.5%。隨著國際國內環境的深刻變化，我國開發區所依托的傳統低成本優勢正在逐步喪失，原有發展路徑與現今強調的高質量發展理念不相適應，開發區創新、融合、綠色和協調發展成為必然選擇[4-6]。我國開發區的轉型大致始于20世紀90年代中后期，近些年為應對全球金融危機的爆發、區域優惠政策的終結和節能環保壓力的增大等內外環境的雙重變化，開發區的轉型升級越發強調創新驅動和綠色發展[7]。開發區土地集約利用評價作為園區績效監管的重要手段，在實現土地利用方式和經濟增長模式的轉變上具有重要指導意義[8]。國家對開發區土地集約利用評價工作的開展給予了高度重視，出臺了一系列關于節約集約用地的相關政策和文件，國務院組織開展了多輪全國性開發區土地集約利用評價工作，在實際評價工作中找出存在的問題，并先后修改和發布了3個版本的《開發區土地集約利用評價規程》，極大地促進了開發區土地集約利用評價和土地管理工作的完善。

關于開發區土地集約利用評價的研究，國內學者在評價方法的優化[9-11]、指標權重和理想值的合理確定[12]以及潛力分析[13]等方面做了大量的工作，取得了較多的成果。開發區土地集約利用評價研究的核心內容是建立科學的評價指標體系，指標體系的科學性是評價結果真實合理的關鍵。諸多學者對開發區土地集約利用評價指標體系做了深入的研究，從評價指標構成上來看，多側重于從土地利用程度、用地結構、土地投入產出效益以及土地的管理績效等方面來構建指標體系[14-17]，也有部分學者考慮了土地的可持續能力[18]、土地的利用趨勢[19]和土地利用的社會、生態效益[20,21]等。從評價方法上來看，較多運用文獻分析法[22]、結構方程模型[23]、PSR模型法[24]和WSR系統方法論[25]等模型方法進行指標體系的搭建，促進了開發區土地集約利用評價指標體系的改進和完善。但開發區土地集約利用的結果受社會經濟階段性特征的影響，需要在構建科學合理的評價指標體系時考慮到開發區轉型升級強調的創新驅動和綠色發展等因素。盡管現有文獻較全面地考慮了開發區土地集約利用的影響因素，但缺乏對開發區轉型升級影響土地集約利用的整合，未能在指標體系的構建中給予更多的關注。本研究對現行《規程》評價指標體系進行分析并找出其存在的問題，結合開發區轉型升級的新特征，從指標體系的層次結構和具體指標對現行《規程》指標體系進行優化和調整，嘗試構建更加科學合理的指標體系，以期為完善開發區土地集約利用評價工作提供理論參考。

1 現行《規程》指標體系分析

1.1 現行《規程》指標體系簡介

2008年7月國土資源部在總結開發區土地集約利用評價試點工作經驗的基礎上，首次制定并發布了《開發區土地集約利用評價規程(試行)》，經過兩次修編后，現今使用的是2014年4月發布的《開發區土地集約利用評價規程(2014年度試行)》。

現行《規程》指標體系由目標層、子目標層和指標層3個層次構成，并且按照批準范圍內的工礦倉儲用地、住宅用地占已建成城鎮建設用地的比例情況，將所有開發區分為工業主導型和產城融合型。兩種類型開發區的指標體系目標層是一致的，包括土地利用狀況、用地效益和管理績效3個維度。工業主導型開發區指標體系包含了3個目標，5個子目標和11個指標，其中主區指標數量為10個，發展方向區為9個；產城融合型開發區指標體系包含了3個目標，4個子目標和8個指標，其中主區指標數量為7個，發展方向區為6個(具體如表1所示)。

1.2 現行《規程》指標體系存在的主要問題

現行《規程》采用的指標體系具有層次清晰、操作性強和易于理解等優點，它為全國各級各類開發區的土地集約利用評價工作提供了統一平臺，較為理想地反映了開發區土地集約利用的狀況。但該指標體系仍然存在一些不足之處。

1.2.1 分類評價精準性不足 為了達到分類管理、賦予差別化政策的目的，《規程》中將所有開發區劃分為工業主導型和產城融合型，但部分特殊類型開發區按照這種原則分類會因為分類精準性不足造成評價結果不夠理想。如出口加工區、跨境工業區、綜合保稅區等海關特殊監管區域被劃為工業主導型開發區，在評價時用工業主導型開發區指標體系中的工業用地地均稅收指標來衡量此類型開發區用地的產出效益并不適用，不能很好地反映出口加工區產出效益的外向性。經濟技術開發區和高新技術開發區是以發展知識密集型和技術密集型產業為主的特定區域，但兩種類型開發區指標體系中均缺少衡量高新技術產業用地狀況和效益水平的指標，無法有效掌握高新技術產業用地的利用狀況和產出效益的信息。

表1 《開發區土地集約利用評價規程(2014年度試行)》指標體系

注： ①產城融合型開發區為綜合用地效益。

1.2.2 部分指標選擇不夠合理 開發區要素投入強度是衡量開發區用地效益的重要指標，該指標體系中僅使用工業用地固定資產投入強度指標來反映開發區要素投入水平的高低不夠全面。現今企業尤其是在高附加值的高新技術行業都十分注重知識產權、人力資源等無形資產的投入，而固定資產投入的比重在逐步下降，只注重開發區固定資產投入的規模大小而忽略投入要素質量的高低顯然不符合轉型發展背景下土地集約利用的實質要求。

1.2.3 對開發區發展的綜合性與動態性關注不足 開發區土地作為城鎮土地的一部分，其集約利用以實現開發區土地經濟、社會和生態效益最優為目標，這與開發區轉型發展背景下強調創新驅動、綠色集約、走高質量發展之路的宗旨不謀而合。一方面，該指標體系側重于反映開發區土地投入產出效益，對土地利用的社會和生態效益關注不夠，缺少相應的指標，需要進一步完善；另一方面，開發區土地集約利用并非靜態的結果，而是動態的利用過程，該指標體系設計的所有指標僅能反映土地利用的靜態水平，缺少反映開發區土地集約利用水平動態變化的指標。

2 指標體系的調整與完善

2.1 指標體系的優化原則

(1)綜合性原則。指標體系要能綜合反映開發區土地集約利用的狀況。評價指標的選取要涉及開發區經濟、社會和生態等多方面的因素。

(2)分類指導原則。不同類型開發區的特點不同，土地利用方式也存在差別，不同類型開發區需要使用不同的指標體系進行評價。

(3)系統性原則。開發區土地集約利用評價指標體系要層次分明，各層次目標相互關聯構成有機系統。

(4)主導性原則。開發區土地集約利用內涵復雜、影響因素繁多，所以評價指標的選取一定要具有代表性，突出主導因素。

(5)可操作性原則。指標體系要簡明扼要，指標的獲取性強，便于實際應用。

2.2 指標體系的調整和優化

新指標體系在現行《規程》指標體系的基礎上進行優化，在層次結構和具體指標方面進行了適當的調整，構建了更加科學合理的開發區土地集約利用評價指標體系。新指標體系相較于現行《規程》指標體系指標數量增加，增強了分類評價的精準性，具備了動態性和綜合性，更加符合轉型發展背景下開發區土地集約利用的創新驅動、綠色發展的內涵。雖然新指標體系增加了評價工作的任務量，但能更全面、真實地反映出開發區土地集約利用的基本情況。

2.2.1 層次結構方面 新指標體系分類型評價，并對工業主導型和產城融合型開發區分主區和發展方向區進行評價。新指標體系采用目標—子目標—指標的三級層次結構，包括3個目標、8個子目標和23個指標。目標層方面，兩類開發區指標體系目標的數量和名稱未調整，仍由土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面構成。子目標層方面，工業主導型指標體系子目標數量由5個增加到8個，新增土地利用可持續狀況和土地利用布局合理狀況，將產業用地投入產出效益調整為產業用地投入要素狀況和產業用地產出效益兩個子目標；產城融合型指標體系子目標數量由4個增加到8個，新增用地結構狀況、土地利用可持續狀況和土地利用布局合理狀況這3個子目標，綜合用地效益子目標調整為產業用地投入要素狀況和產業用地產出效益。指標層方面，工業主導型主區指標數量增加到19個，工業主導型發展方向區增加到18個，產城融合型主區增加到16個，產城融合型發展方向區增加到15個。

2.2.2 具體指標方面 (1)新增可選擇性指標。針對開發區分類評價精準性不足，指標體系對特殊類型開發區適用性有限的問題，設計可選擇性指標來增強分類評價精準性并體現開發區的特色。經濟技術開發區和高新技術開發區都是以知識、技術密集型產業為主，高新技術產業比重較高，針對此類開發區設置高新技術產業主營業務收入占比來衡量高新技術產業用地的經濟產出狀況。出口加工區、跨境工業區、綜合保稅區等海關特殊監管區域都以出口工業產品為主要經濟活動，發展外向型經濟，因此增加工業出口額指標來反映此類開發區的用地產出效益。工業主導型指標體系新增高新技術產業主營業務收入占比和工業出口額這兩個可選擇性指標，產城融合型指標體系只增加高新技術產業主營業務收入占比指標。

(2)新增投入要素質量指標。僅用工業用地固定資產投入強度來反映開發區產業用地投入水平不夠全面，因此新指標體系增加了科技研發經費支出占比和高素質人才占比這兩個衡量要素投入質量的指標。它們分別反映了開發區知識產權、人力資源的投入水平，衡量了轉型發展背景下開發區在創新方面資金和人力要素的投入力度。新指標體系有關產業用地投入指標的設計既考慮了開發區固定資產投入的規模又兼顧了投入要素的質量。

(3)新增社會、生態效益指標。土地集約利用強調實現經濟、生態和社會的綜合效益的最優，單純強調土地投入產出率最大化而不重視社會、生態效益的提升背離了土地集約利用的本質要求，且強調生態保護和綠色發展是新時期開發區高質量發展的必由之路。開發區作為人類經濟活動重要的集聚地區，發揮了吸納勞動力、解決就業問題的社會作用。因此，需要設置衡量開發區吸納勞動力水平的指標，而人均公共綠地面積指標是反映開發區居民生活環境和生活質量的重要指標。因此新增單位建設用地吸納勞動力和人均公共綠地面積這兩個指標。

(4)新增動態指標。動態性指標能反映開發區土地集約利用的動態變化，增設動態指標可以使新指標體系從靜態和動態兩個方面更客觀地反映土地利用的狀況。新增建設用地擴張系數和土地持續供應能力這兩個指標，這兩個指標是衡量開發區土地變化彈性和可持續能力的動態性指標。

(5)其他修改指標。兩類指標體系新增已建成用地合規率指標，產城融合型指標體系增加住宅用地率指標。科學的規劃對開發區土地利用結構的調整，空間布局的優化至關重要，新增已建成用地合規率指標來衡量開發區已建成土地符合規劃的情況。現行《規程》中產城融合型指標體系缺乏衡量用地結構狀況的指標，應考慮新增相關指標。產城融合型開發區以發展綜合型城市經濟為目標，強調提高城鎮化水平和完善城市服務功能，開發區的加速發展，吸引人口不斷集聚，開發區的居住功能會越來越受到重視，因此新增住宅用地率指標來反映開發區用地結構的狀況和居住功能水平。(具體見表2和表3)

3 實證研究

以益陽高新技術產業開發區和長沙天心經濟開發區為評價對象，評價時點為2016年12月31日。評價涉及的數據來自《湖南開發區統計年鑒2017》、益陽市和長沙市國土局、規劃局及益陽高新技術產業開發區、長沙天心經濟開發區管理委員會。以《規程》中的指標體系和表2中的新指標體系為基礎，采用多因素綜合評價法分別對兩個開發區進行評價。新指標體系的權重采用德爾菲法確定(見表4)，理想值的確定如下：對于《規程》中已有的指標，采用湘國土資辦發〔2018〕94號文件《轉發<自然資源部辦公廳關于開展2018年度開發區土地集約利用評價工作的通知>的通知》中的理想值；其他指標理想值的確定參考有關學者的研究，并向多位專家進行咨詢，再結合開發區實際情況予以確定。

表2 新的開發區土地集約利用評價指標體系

注：“可選”表示選擇性指標。①用于經濟技術開發區、高新技術開發區的可選指標；②用于海關特殊監管區域、邊境經濟合作區等經濟外向型開發區的可選指標。

表3 新增指標的內涵解釋

益陽高新技術產業開發區土地集約利用評價結果為：采用《規程》中的指標體系計算得到的綜合分值為87.73，采用新指標體系計算得到的綜合分值為82.65，兩者相差5.08。長沙天心區經濟開發區以《規程》中的指標體系計算得到的綜合分值為80.15，采用新指標體系計算得到的綜合分值為72.87，兩者相差7.28。兩個指標體系計算得出的綜合分值相差不大，且新指標體系計算得出的綜合分值偏低，主要是因為兩個開發區在新增的土地投入要素狀況、生態、社會效益以及可持續利用等方面的指標實現度較低，距離理想值有一定差距，造成綜合分值相比《規程》中的指標有所下降。新指標體系相比于《規程》中的指標體系增加了B21和B27這兩個生態、社會效益指標，能綜合反映開發區的經濟、社會、生態效益；增加了A41和A42這兩個動態指標，能從動態和靜態兩方面反映開發區土地集約利用水平；根據開發區類型設置可選指標B23和B24，能充分體現不同類型開發區的特色。因此，采用新指標體系得到的結果更加客觀真實。

表4 新指標體系的權重和理想值

注：當開發區不存在發展方向區時，主區的權重為1。適度指標的標準化公式，X1=1/|X-A|，其中X1是標準化后的值，A是理想值。

4 討論

本文以《規程》中的指標體系為基礎，對開發區土地集約利用評價指標體系進行優化。新指標體系具有更好的動態性、綜合性和精準性特征，更加符合轉型發展背景下開發區創新驅動、高質量發展的內涵，對于促進開發區土地集約利用評價體系的完善具有參考價值。但鑒于開發區土地集約利用的影響因素眾多，且各個因素相互之間聯系密切，部分數據統計口徑不一，獲取難度較大，加大了指標遴選的難度。提高評價指標選取的科學性以及對所選取指標體系合理性進行定量分析是下一步研究工作的重點。管理績效目標下各個指標由于受到行政因素的影響，所有開發區的現狀值都趨于理想值，并不能體現開發區管理的真實情況，如何有效解決這一問題也有待進一步的研究。