律師當“法官”試點兩年

南方周末特約撰稿　王書至

2019年4月17日，長沙市芙蓉區人民法院審判辦公大樓。

鐘建林?　攝

★斬斷律師調解員身份與其委托代理人身份可能產生的瓜葛，是律師調解制度化必須要解決的難題之一。

“打電話時，一聽說你是律師，就有抵觸心理，問法院怎么不打電話，然后他就拒絕，我們沒辦法，只能把案子退回法院。”

李萍是湖南天恒健律師事務所的律師，兩年前，她成了長沙市芙蓉區法院一名律師調解員。每次她主持調解成功達成的協議，經法院確認后就具有法律強制執行效力。

“律師調解目前來看還是最專業、最迅速的一種調解方式。”經驗豐富的李萍樂享當“法官”的樂趣，兩年多來，她已調解近70宗案件。

始于2017年的“律師調解”，意在推進“多元化糾紛化解機制建設”，當年9月，最高法、司法部聯合發布了《關于開展律師調解試點工作的意見》。作為試點法院之一，芙蓉區法院次月成立了律師調解室。

律師調解是繼人民調解、司法調解、行政調解之后，又一獨立的調解模式，與它們有所不同。

就調解員資質而言，律師調解員必須是律師，但成為人民調解員，只要擁有一定法律知識和政策水平的成年公民就可以。一個明顯的不同是，人民調解、司法調解和行政調解不得收費，而律師調解除了公益調解，是可以收取費用的。

從制度設計到日常實踐，律師試點啟動兩年多以來，在完善矛盾糾紛多元化解上作了有效的探索，也暴露出一系列的困境，尚有多個癥結待解。

無需對接書記員

“新冠疫情”期間，李萍通過微信主持了一次調解。

2020年2月24日，她接到“人民法院調解平臺系統”隨機委派的一起案件，當事人愿意接受調解。原告戴某稱，2019年4月20日，他被黃某駕駛的小型客車撞傷，交警認定黃某承擔主要責任，戴某因此次交通事故造成誤工費、護理費、交通費、后續治療費等損失共計21300元。

根據系統信息的提示，李萍要在一天之內確認是否接案，否則案件將被退回。通過由最高人民法院主導設計的這套系統，她可以直接查看案件相關材料，無需與書記員對接。

平時，調解要在法院的律師調解室進行。但考慮是在疫情期間，法院允許通過微信調解。

通知原、被告雙方后，李萍組建了一個微信群。“我說案子標的很小，又買了保險，能不能先談一下。”李萍說，雙方都沒有拒絕她的建議，但被告態度很勉強，“他覺得買了保險，由保險公司去談就可以”。

按照保單上的聯系方式，李萍聯系上本案對接人。一問才知道，保險公司尚未啟動賠付流程，因為“肇事方沒有積極找保險索賠”，李萍勸保險公司盡快提交賠付方案。最終確定的賠償數額為21591元。

雙方很快談攏。3月11日，李萍與雙方去了一趟芙蓉區法院，立案庭制作了民事調解書，確認調解結果。

試點方案中規定，對調解生效后不能即時履行、需分期履行的調解協議，都需要經過法院的司法確認，使調解協議具有法律強制執行效力。訴前調解的案件，由法院制作民事裁定書。在訴中調解的案件，則由法院制作民事調解書（李萍主持的這次訴前調解，因特殊情況也出具了民事調解書）。若當場履行協議規定，則不再制作調解書，但原告需提交撤訴申請書。

若調解已經生效，必須履行，如果不履行，權利方可申請強制執行。

訴前調解成功的案件，法院不收訴訟費。如果在訴中調解，調解成功后，法院會退一半訴訟費給原告。一般調解成功后，法院會給主持調解的律師一定酬勞。

但這次調解，李萍沒有收取費用，“公益調解沒有酬勞的，也是出于一片情懷吧。”2008年到2013年，她曾在深圳龍崗區某仲裁中心擔任勞動人事爭議仲裁員，之后轉型當律師。“我目睹了太多的當事人選擇了訴訟，到最后糾紛還是沒有解決。”李萍說，這激發了她做調解工作的熱情。

乒乓球臺都成了辦公桌

“律師調解是一件三贏的好事。”芙蓉區法院綜合辦公室副主任鐘建林對南方周末說，該制度“對社會來說，可以更加及時高效地化解矛盾糾紛；對法院來說，可以緩解案多人少的現實矛盾；對律師來說，可充分發揮職能，實現社會價值”。

案多人少是全國法院普遍存在的問題。《人民法院報》報道的一組數據顯示：2008年全國法院受理案件突破1000萬件，到了2018年已高達2800萬件，但法官人數沒有相應增加。

以杭州各級法院為例，2018年共收到案件33萬起，較前5年增加了12萬件。以一家法院年平均處理案件1萬起計算，如果要有效處理好這些案件，起碼還得再增加12家法院。

芙蓉區法院作為一家基層法院，處理積案的壓力一直不小。2015年，該院收、結案數量雙雙過萬，之后兩年，收案數量連年擴大。但兩年內該院在編人員僅增加了2人，2017年員額法官定員49名，人均結案358件。

為解決積案，該院曾于2017年7月組織過一次“百日清積”行動，由于那次年度考核截止時間是10月31日,當時距截止時間還有100天。

行動中，法院“開庭不斷，十幾個審判庭沒一處空閑……乒乓球臺都成了書記員的辦公桌”。

正在“百日清積”行動期間，司法部、最高法出臺了開展律師試點的文件，規定律師調解有4種模式，包括在法院訴訟服務中心、縣級法律服務中心、律師協會、律師事務所等場所設立律師調解室。

兩部門選擇在北京、黑龍江、上海、湖南等11個省（市）開展試點，湖南選擇在長沙和常德兩市試點，長沙則在市中院和9個基層法院全面鋪開。

芙蓉區法院抓住機會，于2017年10月27日，成立了長沙市第一家法院律師調解工作室。

律師要成為該院調解員，一般要求執業3年以上，且每年應獨立承辦案件5件以上，并在3年內未受過司法行政機關行政處罰和律師行業行政處分。

區法院首先選擇與部級文明律所——湖南天地人律師事務所作合作，后來，合作的律所逐漸增加到5家，包括李萍所在的湖南天恒健律師事務所。3年間，芙蓉區法院的律師調解員從二十多名發展到80名。

試點階段，法院主要受理婚姻家事糾紛、交通事故、醫療糾紛、勞動糾紛和民商事糾紛。

2019年1月，司法部和最高法發文，決定將律師調解試點推廣到所有省份，并在原來基礎上擴大了受理范圍，還要求各地探索在醫療糾紛、道路交通、勞動爭議、消費者權益保護等領域或行業設立律師調解組織。

山東大學法學院副教授劉加良目前正在研究律師調解課題，他認為，前述幾個領域的案件量本身非常大，設立行業律師調解組織，更能樹立律師品牌，而以前是“寬口徑”，律師什么案子都可以接，律師調解不易形成品牌，會讓人認為律師是“萬金油”。

值得一提的是，擴大試點的文件還提出，人民法院要“主動告知民事案件當事人可以選擇調解程序……對法律關系復雜、專業性強的矛盾糾紛，要優先導入律師調解程序”。

在劉加良看來，以前強調律所要將調解優勢告知客戶，現在把告知義務轉向法院，主體發生了變化。

學者調研：調成率最高50%

通常，法院給予律師調解的權限僅限于訴前。芙蓉區法院步子邁得更大，把訴中調解的權限也授予律師。

2019年7月，李萍受托辦理了一起繼承權糾紛的訴中調解案。法官先是依簡易程序對案件進行了審理，覺得案件事實清楚，法律關系明確。但法官還是認為該案屬于家事糾紛，有調解的必要性和可能性，而自己又忙不過來，于是向當事人推介訴中委托律師調解工作機制，當事人選擇了李萍。經過李萍大半天的努力，案件成功調解。

“用俗話說就是‘吃點菜，充分尊重當事人的意思。”鐘建林說，“有些訴中案子能調解，但是太花費法官的時間，委托給律師，無疑是幫了法官大忙。”

但在實際中，訴中調解的效果并不理想。自2018年9月3日芙蓉區法院將委托調解擴展到訴中以來，當事人同意訴中委托調解的案件不到20件，調解成功的還只是個位數。

芙蓉區人民法院副院長谷國艷接受采訪時介紹，訴中調解走勢低迷，與需要各方當事人都同意申請有關，也與法官對訴中委托律師調解工作的意義和價值認識不足有關。李萍認為，訴中調解難，主要是因為當事人本來就希望法院作出判決，矛盾糾紛比訴前調解的案件要深。

試點結果顯示，不僅是訴中調解的調成率，有待提高的還有整體調解成功率。

山東大學法學院副教授劉加良為做課題研究，共調研過全國56家法院。他發現，試點法院調解成功率不高，“我看到最高的也只有50%”。

芙蓉區法院2019年度報告佐證了這一結論。2018年，該院律師調解調成率為35.82%，2019年上半年只有27.36%。

南方周末了解到，蘇州虎丘區法院，自2019年7月成立律師調解室以來，調成率是“接近30%”，而北京市互聯網法院2019年的調成率只有19.89%。

“我們分析主要還是因為律師的精力受到牽扯。”北京互聯網法院立案庭庭長趙長新告訴南方周末。

選拔律師調解員都對執業年限有要求，通常要在5年以上，部分地區是3年以上。業界公認的看法是，律師年紀越大溝通能力越強，更有利于調解。但實際上，執業年限長的律師往往無法保證時間。

“知名律師有力無心，普通律師有心無力，是目前律師調解邁向實效化的兩大現實障礙。”劉加良總結。

劉加良認為，要克服這種困難，需要降低律師調解員的遴選標準，以便把普通律師納入其中。另外，還要區分案件類型，以便有針對性地確定律師調解員，避免“殺雞用牛刀”。

芙蓉區法院已降低要求，在其招納的87名律師調解員中，執業年限3年以上的只有43人，3年以下的27人，還有17名是律師助理或實習律師。“年限要求長，就找不到律師了。”鐘建林有些無奈。

趙長新表示，為了正面應對上述問題，北京互聯網法院準備允許律師搭建團隊，同時給予足夠的報酬，“我們和一些律師聊過，團隊作戰，助理不會比他們正常辦案拿得少。”同時，他們希望律師年終都能提交未來一年的工作計劃，對于時間不足的律師，不再聘用。

“權力”有限信任不夠

相比報酬，律師們更在意調解時的“權力”。

李璐是芙蓉區法院律師調解員，他的體會是，無論是法院還是政府主張的調解，律師權力都十分有限，律師只能接受法院立案庭或承辦法官交付調解的案件，無法直接受理當事人托付的案件；各地法院內設的律師調解工作室并不由律師自主管理，而是由法院派駐專門的管理人員；律師調解員受制于法院具體辦理規則的要求，也受制于承辦法官的干預。

“特別是進入訴訟程序后再交付調解的案件，往往會由承辦法官或法官助理協同律師調解員共同調解，而調解結果自然也帶有法院一方的意志，部分當事人分不清司法調解和律師調解的區別。”李璐希望，法院應該盡可能給律師自主權。

這些都影響律師參與調解的積極性。而對律師來說，他們經常還會面對當事人“不信任”的尷尬。

“打電話時，一聽說你是律師，就有抵觸心理，問法院怎么不打電話，然后他就拒絕，我們沒辦法，只能把案子退回法院。”北京東城區法院的調解員魏學全律師說。他從業8年，做調解員接近2年。

芙蓉區法院做的問卷調查則顯示，對當事人群體，仍有6.7%的當事人對律師調解工作室完全無知，66.7%有一般性了解，僅有26.7%的當事人對律師調解工作室有深入了解。雖然大部分人（73.3%）表現出接受意愿，但仍有小部分人（26.7%）不認同、不接受。

為了解決“信任問題”，北京互聯網法院在官網設置調解員名錄，方便當事人核對身份，并鼓勵當事人撥打12368咨詢熱線對案件進行核實，給調解員開通電話外呼功能，使用統一號碼，定期收集問題進行解答。

芙蓉區法院則準備給予律師更多強制性保障。比如，對于固定類別的糾紛，如家事糾紛、相鄰關系糾紛、小額債務糾紛，應明確在訴前進入律師調解程序。

到底要不要給律師強制性保障？　業界也看法不一。

北京從真律師事務所律師程義貴認為，非強制性恰好符合律師調解的特征。“人民調解在法律上的強制性并不是很強，雙方當事人的意識自治體現特別深。”他呼吁律師主動適應這種特征。

中國人民大學法學院教授范愉也指出，目前我國沒有強制調解（即法定必經程序），調解都必須出于當事人自愿。“在國外，律師參與多元化糾紛解決機制（ADR）是很常見的法律服務，包括公益型、兼職型、專業型和參與型，無論哪種調解，都沒有發展成確定性制度。”她反對把律師調解發展成確定性制度。

要避免利益沖突

在中國，盡管歷來有很多律師積極參與調解、有較豐富的調解能力和經驗。但在范愉看來，“從行業整體而言，我國律師界有關調解和非訴訟糾紛解決的理念、知識、態度和能力均遠遠落后于當代西方律師和社會需要，很多律師甚至對法院的訴訟分流和調解持強烈的抵制態度。”

目前，中國的律師法也未規定律師作為中立第三方主持調解的職能，范愉認為，除非律師個人能夠調節自身的定位，否則不適合擔任調解員。

作為律師調解員，李璐的觀察是，在歐美大多數國家，律師調解僅指律師主導型的調解模式，這類案件中，政府和法院僅起到提供調解案源和監督的作用。而律師參與行政機關或法院的調解工作并不能被視為真正意義上的律師調解。

日本的法院在訴前調解中也大量引入律師作為調解員，但律師起到的僅是參與和幫助的作用。李璐認為，在實踐中很難判斷一項由政府、法院、律師共同參與的調解工作，究竟誰起到了主導作用。

“中國對于律師調解員的培訓過于簡單，這方面的問題根本出在頂層設計和決策者本身。”范愉希望，律師在從事調解之前，必須接受培訓，獲得資格，在擔任調解員期間，還需要接受培訓和考核。

在形式上，范愉建議把律師調解分為公益性和專業性兩類，公益性優先，部分專業性調解服務可以根據相關規定或與當事人的約定，收取合理的費用。

“關鍵需要建立行為規范，避免利益沖突，而我國基本上沒有。”范愉認為，在這種情況下，發展律師調解難保不出問題。

劉加良也認為，斬斷律師調解員身份與其委托代理人身份可能產生的瓜葛，是律師調解制度化必須要解決的難題之一。他說，具有律師身份的仲裁員不得參與仲裁其所任職的律師事務所代理的案件，這是目前已被廣為接受的重要仲裁規則。應該借鑒這一規則，對律師調解進行規范。