控制重大疫情必須充分發揮人民代表大會的作用

喬新生

2020年2月17日，十三屆全國人大常委會第四十七次委員長會議，決定十三屆全國人大常委會第十六次會議2020年2月24日在北京舉行。因為發生重大疫情推遲召開全國人民代表大會會議，這在共和國的歷史上是第一次，其歷史意義和現實意義不言而喻。

全國人大常委會法制工作委員會發言人在隨后舉行的記者會上作出解釋，認為2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第五次會議決定，第十三屆全國人民代表大會第三次會議2020年3月5日在北京舉行，按照這一決定全國人大常委會已經進行了一系列籌備準備工作。近期以來，湖北省武漢等地陸續發生新型冠狀病毒感染的肺炎疫情。以習近平同志為核心的黨中央高度重視，作出全面部署，提出明確要求，強調把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓，緊緊依靠人民群眾，堅決打贏疫情防控阻擊戰。當前遏制疫情蔓延、打贏疫情防控阻擊戰處于關鍵時刻，必須集中力量，全力以赴。全國人大代表近3000人，其中許多代表包括三分之一的代表是省市級和各方面主要領導干部，他們奮戰在疫情防控工作第一線，正在各自工作崗位上發揮重要作用。為了確保聚精會神做好疫情防控工作，堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，委員長會議經認真評估，認為有必要適當推遲召開第十三屆全國人大三次會議。

憲法和法律規定，全國人民代表大會會議每年舉行一次，全國人民代表大會會議由全國人民代表大會常務委員會召集。全國人大常委會已經確定第十三屆全國人大三次會議的召開時間，因此，推遲召開會議，也需要全國人大常委會作出決定。

通俗地說，委員長會議之所以提請全國人大常委會審議關于推遲召開全國人大會議的決定，是基于以下三個方面的原因：第一，湖北武漢等地發生重大疫情，需要全國各地把控制疫情作為當前最重要的工作來抓，堅決打贏控制疫情的阻擊戰;第二，全國人大代表中三分之一的代表是省市級和各方面的主要領導干部，他們在控制疫情的第一線，如果他們離開自己的工作崗位到北京開會，勢必會影響到控制疫情的工作;第三，為了確保聚精會神地做好控制疫情的工作，把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，有必要推遲召開會議，讓全國人大代表參與到控制疫情的戰斗中，并最終贏得勝利。

全國人大常委會法制工作委員會發言人的解釋，既是對中國憲法和法律程序的說明，同時也是對全國人大性質的最好詮釋。

全國人民代表大會是國家的最高權力機關，全國人民代表大會的代表來自于全國各地，他們反映社會各界的意見，制定國家的大政方針政策。全國人民代表大會制定的各項法律、作出的各項決定，關系到中國的發展全局，關系到中華民族的未來。因此，全國人民代表大會的每一次會議都非常重要。

重大疫情突如其來，直接影響中國的社會經濟政治穩定，因此，黨中央決定把控制疫情作為當前最重要的工作來抓。在這種情況下，推遲召開全國人民代表大會會議，實際上就是要讓全國人大代表在自己的崗位上做好本職工作，并在此基礎之上總結經驗，為召開全國人民代表大會會議，完善國家頂層設計創造條件。

地方各級人大享有憲法法律賦予的地方立法權和對地方行政與司法的監督權。地方人大選舉產生地方政府，選舉產生地方法院院長、檢察院檢察長、監察委員會主任。凡是“設區”的市級人大及其常委會都有立法權，可以制定地方性法規。這和人們所想象的中央集權制度完全不同。

如果從憲法和法律角度來分析，地方人民代表大會及其常委會享有廣泛的權力，地方人大選舉產生地方政府、任免地方政府官員，監督司法機關，可以罷免法院院長、檢察院檢察長和監察委員會主任。只要充分發揮地方人大的作用，地方政府就不敢恣意妄行。

廣東省廣州市地方人大開會期間，人大代表仗義執言，對財政資金的使用狀況公開提出質疑，一些地方人大代表甚至在地方人大會議上對地方政府財政招標投標工作提出批評意見，要求財政部門作出解釋。所有這些都充分說明，只要地方人大充分發揮自己的作用，那么，不僅可以有效地監督地方政府官員，依照監督法監督司法機關，而且可以通過行使自己的任免權，確保地方政府制定的各項方針政策滿足選民的要求。

無論是傳染病防治法，還是突發事件應對法，都是行政主導授權責任法律。這些法律的突出特征就在于，一旦發生突發事件比如出現傳染性疾病，地方政府應當擔負起責任，以最快速度采取緊急措施，防止疫情擴散。

湖北武漢發生重大疫情之后，無論是在傳染病病毒報告系統，還是在采取緊急措施方面，都有進一步檢討的必要。但是，總結經驗教訓的過程中，不能忽視了法律的存在，不能脫離了人民代表大會制度。如果不充分利用人民代表大會這個重要的平臺，開展批評與自我批評，充分聽取人民群眾的意見，那么，所有關于重大疫情制度的檢討都可能會偏離正確的方向。

多年前筆者就曾經指出，中國改革大體上分為兩個階段：第一個階段是自發改革階段。20世紀70年代我國村民實行大包干，解決了糧食生產的問題，城鎮實行國有企業承包租賃，解決了國有企業的效率問題，這一階段的改革是自下而上的改革，是自發的改革、人民群眾的改革，改革極大地激發了生產力，調動了人民群眾的積極性，因而取得了前所未有的巨大成就。黨中央審時度勢，及時總結經驗，將來自人民群眾的改革意見變為國家的大政方針政策，出臺了一系列鼓勵農村土地承包的制度，為農民自主經營和農村經濟發展提供了政策和法律依據。第二階段的改革是20世紀90年代所有制改革，這場改革旨在通過完善法律制度，將改革取得的成果法律化。然而，正如人們所看到的那樣，由于在改革過程中將改革中出現的一些問題固定化或者法律化，結果導致某些既得利益者的不當利益合法化。國有企業股份制改革讓國有企業負責人和部分政府官員從中受益，而我國資本市場改革則導致整個社會財富重新分配，貧富差距迅速擴大。進入本世紀之后，黨中央提出了科學發展觀，試圖通過收入分配制度改革，解決我國20年改革中積累的問題。然而，由于堅持行政主導的改革體制，人民群眾的參與感沒有得到充分的滿足。

因此，以習近平同志為核心的黨中央提出，必須堅持以人民為中心，樹立正確的改革理念，把人民群眾滿不滿意、答不答應作為評判改革的唯一標準，把不斷滿足人民群眾需要作為改革的奮斗目標，堅持把各項改革方針政策都交給人民群眾討論，集思廣益，廣納善言，群策群力，凝聚共識，從而使改革不僅是一個財富積累的過程，同時也是一個不斷增強國家凝聚力的過程。

充分發揮人民代表大會制度的作用，實際上就是要在控制疫情的過程中，把行政主導的各項法律制度體系，逐漸改變為人民主導的法律制度體系，讓人民代表大會及其常委會在控制重大疫情過程中發揮更加重要的作用。

可以設想，如果湖北省武漢市發生重大疫情之后，地方政府及時到武漢市人大常委會報告有關情況，武漢市人大常委會及時作出決定，那么，病毒就不會迅速擴散。正是由于沒有充分發揮人民代表大會制度的作用，沒有充分滿足人民群眾的知情權和監督權，沒有在第一時間采取緊急措施，將疫情消滅在萌芽狀態，才導致病毒迅速擴散，進而蔓延到整個湖北省乃至全國。總結控制疫情的經驗教訓，人們更加深刻地意識到，只有充分發揮人民代表大會制度的作用，才能戰勝一切困難。

筆者認為，充分發揮人民代表大會制度的作用，就是要貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，加強黨的領導，把“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”思想貫徹落實到人民代表大會的各項工作之中，各級黨組織充分利用人民代表大會這個國家權力機構發揮自己的領導作用。黨組織作出的決定，提交各級人民代表大會。各級人民代表大會依照憲法和法律要求地方政府官員和司法機關及時報告工作，并且針對政府工作中出現的問題接受人大代表的質詢，如果地方政府官員在控制疫情方面工作不到位，或者沒有充分反映人民群眾的意見，人民代表大會可以行使自己的職權，免去或者調整政府官員的職務。

應當在我國人民代表大會和各級人大常委會的議事規則中增加有關常規報告的內容，地方政府應當對人大代表關切的問題及時向人大常委會提交報告，人大常委會應當舉行聽證會，聽取各方面的意見，可以舉行咨詢會，聽取專家的意見。人大常委會的專門委員會可以要求政府有關部門負責人及時到人大常委會的專門委員會匯報有關情況，接受人大常委會的監督。

我國各級地方人大常委會監督法明確規定，地方人大常委會的監督是集體監督，人大代表不能單獨行動，地方人大常委會可以就人大代表關心的問題，要求地方政府和司法機關工作人員到人大常委會說明情況，人大常委會也可以組織人大代表到政府和司法機關考察工作，人大常委會充分行使自己的集體監督權。

湖北武漢發生重大疫情之后，武漢市人大常委會應當召開會議，及時聽取武漢市人民政府的有關報告，要求武漢市衛生健康主管部門負責人接受人大常委會的監督。然而，由于病毒擴散迅速，為了控制疫情，武漢市政府全力以赴投入到控制疫情戰斗中，人大常委會根本無暇召開會議。其實，湖北省武漢市衛生健康部門發現有關病毒擴散苗頭的時候，就應該提請政府向人大常委會提交有關報告，由人大常委會立即召開專門會議，聽取有關專家的意見，并且由人大常委會作出決議，臨時調整衛生健康主管部門負責人的職務，這樣做一方面可以讓傳染病學專家站在第一線，及時了解有關病毒擴散的情況，并且從專業的角度提出解決方案;另一方面也可以敦促武漢市人民政府成立專門的指揮部，根據突發事件應對法盡快啟動突發事件響應機制，做好各方面防范工作，并且要求宣傳部門特別是網絡部門及時通報有關信息，搜集各方面的意見，為政府決策提供參考意見。

人民代表大會常委會工作分為常規性的工作和非常規性的工作。按照常委會的議事規則，人大常委會必須舉行例行會議，聽取地方政府的報告，審議司法機關的工作報告，人大常委會可以根據規劃，審議有關立法議案。我國地方人大常委會很少就突發事件召開特別會議，充分聽取各方面的意見，依照法律規定采取緊急措施。

發生在湖北武漢的重大疫情提醒人們，如果忽視了人民代表大會制度的作用，或者把人民代表大會看作是“橡皮圖章”，沒有充分發揮人民代表大會及其常委會在關鍵時刻的作用，面對突發事件就有可能會貽誤戰機。

人民代表大會的人大代表來自社會各界，他們能充分反映社會各界意見。如果人民代表大會及其常委會及時召開會議，作出重大決策，那么，有利于政府制定科學的方針政策，有利于及時地控制疫情。

當然，全國人民代表大會和地方人民代表大會完全不同，全國人民代表大會主要審議全國大政方針政策，因此，涉及面廣，出席會議的人大代表人數相對較多。在控制疫情的關鍵時刻，推遲召開全國人大會議是必要的而且是非常及時的。

地方人大常委會應當在病毒擴散初期階段或者在發現傳染性病毒感染問題之后立即召開會議，敦促地方政府依照突發事件應對法和傳染病防治法及時作出有關決定，采取緊急措施，防止病毒擴散。當然，如果能通過修改傳染病防治法、突發事件應對法，將行政主導的突發事件的應對思路轉變為地方人大主導的突發事件應對思路，對于更好地發揮人民代表大會制度的作用，群策群力戰勝病魔，會產生倍增效應。

充分發揮各級地方人民代表大會及其常委會的作用不是削弱黨的領導，恰恰相反是為了強化黨的領導。黨的領導體現在憲法和法律之中。黨的方針政策必須通過法定程序貫徹落實。

突發事件到來時，各級黨組織可以根據實際情況，及時要求地方人大常委會召開會議，針對突發事件應對過程中出現的問題，制定地方性法規，出臺相應的決定，必要時可以免去一些不負責任政府官員的職務，從而使地方政府更好地應對突發事件。

湖北省人大常委會在控制疫情關鍵時刻召開會議，免去衛生健康主管部門負責人的職務，這樣做的目的非常明確，那就是讓衛生健康主管部門負責人真正了解我國傳染病防治法的有關規定，依照突發事件應對法，領導全省衛生保健部門做好疫情控制工作。

這充分說明越是在關鍵時刻，越是要充分發揮人民代表大會制度的作用。黨的各項方針政策通過人民代表大會工作體現出來。這樣做不僅可以鞏固執政黨的執政基礎，而且更重要的是，可以把黨的意志和人民的意志有機結合起來。

加強黨的領導不是繞開現有的法律制度體系。加強黨的領導就是要在憲法和法律的框架內，將黨的各項方針政策轉化為法律、地方性法規和政府的應對措施。

正如全國人大常委會法制工作委員會發言人所指出的那樣，全國人大及其常委會始終堅持以人民為中心，高度重視通過行使法定職權，保護人民生命安全和身體健康。

如果重大疫情發生之后，忘記了國家現行法律規定，“打亂仗”，為了采取緊急措施，不顧法律程序隨意扣押人民的財產，甚至限制公民人身自由，那么，在控制重大疫情過程中有可能會衍生出許許多多違法犯罪現象，一些地方黑道勢力就會重新抬頭甚至泛濫成災。

針對我國一些地方采取緊急措施控制疫情過程中出現的“過頭”現象，全國人大常委會法制工作委員會發言人高度重視，要求政府采取切實有效措施，規范村民委員會、街道居委會工作人員的行為。沒有經過公安機關授權，任何單位組織或者個人不得隨意查扣車輛，不得隨意限制公民的人身自由。

公安機關應當依照治安管理處罰法、突發事件應對法、傳染病防治法，切實履行法律賦予執法機關的神圣職責。如果采取臨時性的封閉措施，必須得到依法授權，執行機關工作人員應當做好說服工作，爭取人民群眾積極配合，因為只有這樣，才能防止在控制重大疫情的過程中出現嚴重侵犯公民人身財產權利的犯罪案件。

強調人民代表大會及其常委會在控制重大疫情中的作用，就是要嚴格依法辦事，把國家的法律、黨的領導和人民群眾的意志有機地統一起來，在貫徹落實黨的各項方針政策的同時，堅持以人民利益為導向，嚴格依照法定的程序采取各種緊急措施。

如果為了控制疫情而隨意扣押他人的財產或者限制公民人身自由，那么，有可能會導致病毒擴散造成的損失擴大化。任何情況下都不能以損害人民利益為代價防治傳染性疾病。應對突發事件的過程中各級政府必須和人民群眾站在一起，任何情況下都必須依法辦事，不能聽風就是雨，不能在違背事實基礎上隨意地作出處罰。

開展批評與自我批評，是黨的優良作風，也是中國共產黨制勝法寶之一。地方政府在控制重大疫情方面出現問題，應當及時通過人民代表大會常務委員會公開檢討，爭取得到人民群眾的諒解。如果在工作中出現不到位或者作風粗暴的現象，應當自覺接受人民群眾的批評，并且誠懇地向人民群眾道歉，及時地改正錯誤，提高工作服務質量。

密切聯系人民群眾，是戰勝一切困難的必由之路。如果各級黨委政府負責人沒有民主作風，不愿意接受人民群眾的批評，關鍵時刻堵塞言路，加強輿論控制，那么，最終必然會導致民怨沸騰。如果不緊緊地依靠人民群眾，少數人在指揮部胡亂決策，那么，有可能會脫離實際，出現嚴重失誤。

我國地廣人多，各級政府決策過程中應當充分聽取各方面的意見，不能想當然、拍腦袋辦事。一些地方政府官員寧左勿右，在控制重大疫情方面，沒有考慮到企業生產經營的基本情況，面對黨中央的重大部署，一些地方黨委政府無所適從，他們為了確保物資供應，隨意地征用企業或者個人的車輛，還有一些地方政府為了確保正常開工，強迫企業必須接受政府的指令，所有這些都是值得高度重視的現象。

企業生產是要素的組合。在產業分工越來越細的大背景下，企業生產需全國各地資源或進行全球資源配置，如果限制人員流動，或者控制交通運輸，那么，在資源配置的過程中必然會出現許多問題。

中央政府之所以強調必須全國一盤棋，地方政府不能自行其是，不能隨意地阻斷交通，就是因為在資源配置過程中需要全國分工，如果阻礙人員流動，或者切斷交通運輸，那么，企業的生產就會受到影響，我國經濟增長就難以保障。

越是在困難的時候，越是要依法辦事。各級人大常委會應當依照監督法的規定，對地方政府出臺的控制疫情的各項方針政策進行必要的審查，及時發現地方政府出臺有關政策中存在的問題，采取切實有效的措施發揮自己的監督作用，確保企業特別是中小企業的利益不會因為地方政府采取錯誤的方針政策而受到損害。

控制疫情是當前工作的重中之重。在控制疫情的過程中應該充分發揮大數據的作用。各級地方人大及其常委會應當根據統計數據情況，提醒地方政府合理調配資源。一些地方政府在醫療資源不足的情況下，要求社區街道必須把患者或者病毒攜帶者送往醫院，這樣做法是典型的強人所難。還有一些地方政府在不了解病毒擴散整體情況的背景下，制定了一些荒唐的政策，并且對外宣布已經控制了重大疫情。所有這些都充分說明，如果沒有系統性的觀念，熱衷于搞形式主義，頭痛醫頭、腳痛醫腳，那么，重大疫情到來時，地方政府官員一定會現出原形。地方人大常委會應當在黨的領導下充分發揮監督作用，要求地方政府采取切實有效的措施，通過增加醫療機構工作人員，疏導交通，解決群眾的實際困難，確保重大疫情到來時，人民群眾的日常生活不會受到嚴重影響，企業的正常經營得到切實有效的保障。

充分發揮人民代表大會制度的作用，就是要不斷完善中國特色的社會主義民主政治制度。人民代表大會制度潛力無限。只要不斷提高人大代表的素質，強化各級人大常委會及時監督地方政府和司法機關的職能，人民代表大會就能在控制疫情方面發揮更大作用。

湖北武漢發生重大疫情之后，一些部門負責同志手忙腳亂。這說明他們沒有經過系統訓練。如果人大及其常委會召開會議，讓政府各部門的官員經常到會接受質詢和詢問，人大常委會專門委員會召開會議，就人民群眾關心的熱點問題，要求政府有關部門的負責人及時釋疑解惑，那么，地方政府部門負責人遇到突發事件的時候就不會張皇失措，張口結舌。正是由于我國地方政府官員沒有接受過各級人大常委會的“訓練”，有的熱衷于搞形式主義做表面文章，才導致面臨突發事件亂了方寸。湖北武漢發生重大疫情之后所暴露出來的問題，不是中國人民代表大會制度問題，而是如何更好發揮人民代表大會的作用問題。如果人民代表大會及其常委會能夠經常讓政府官員接受人大代表的質詢和詢問，那么，面對突發事件他們就會從容應對。

建議全國人大常委會召開會議除了審議有關控制疫情決定草案之外，還應該專門研究如何發揮地方人民代表大會及其常委會監督作用的問題，敦促各級地方人民代表大會常務委員會積極行使自己的集體監督權，經常性要求地方政府負責人到人大常委會接受質詢和詢問，鍛煉他們的表達能力和應變能力，敦促他們深入群眾搞好自己的本職工作。

發揮人民代表大會制度的作用，既是完善中國特色社會主義根本政治制度的題中應有之義，同時也是全面深化改革的主攻方向。各級人大常委會應當在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，充實人民代表大會及其常委會的力量，讓人大及其常委會在控制重大疫情方面發揮更大的作用。

（作者系中南財經政法大學教授、中國人權研究會理事、海峽兩岸關系法學研究會理事）