重大疫情防控的人大行權(quán)空間和權(quán)力邊界

云中君

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，北京、上海、浙江、廣東、江西等地各級人大紛紛召開常委會會議作出決定，動員社會各界參與防控工作，支持和督促政府依法行政。一些地方人大在報道時將人大決定定性為立法。那么，地方人大關(guān)于防控疫情的決定是立法還是一般規(guī)范性要求？同時，一些地方所采取的臨時措施和國家部委的要求也存在抵觸，比如公安部要求對封閉高速公路出入口、阻斷國省干線公路、硬隔離或挖斷農(nóng)村公路的行為依法依規(guī)處理，但是在地方人大決定里并沒有體現(xiàn)這一要求，現(xiàn)實中人大也沒有行權(quán)監(jiān)督糾正。在一些地方，規(guī)定了嚴格的復(fù)工條件，企業(yè)復(fù)工要經(jīng)過審批，未達到條件的一律不允許復(fù)工。但是發(fā)改委于2020年2月11日宣布，嚴格制止以審批等簡單粗暴形式限制企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的做法，政府應(yīng)該用更多時間和精力幫助企業(yè)解決疫情防控和開復(fù)工中遇到的問題。

那么，在此次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件當中，人大的行權(quán)空間有多大，權(quán)力邊界又該如何劃定呢？

議會是代表民意的主權(quán)機關(guān)，新冠疫情已被世衛(wèi)組織（WHO）定性為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。對于涉及民生的突發(fā)重大公共事務(wù)，議會不能失語，也不該失語。揆諸各國（地區(qū)）議會，已經(jīng)開始對該事件以及與中國的關(guān)系采取行動。

有開聽證會的。如當?shù)貢r間2020年2月5日下午兩點，美國眾議院外交事務(wù)委員會下的亞洲、太平洋和防擴散委員會就新型冠狀病毒肺炎疫情舉行了一場聽證會，蘭德公司、約翰·霍普金斯大學(xué)的兩位流行疾病專家和政策研究者Dr. Jennifer Bouey、Dr. Jennifer Nuzzo以及奧巴馬政府時期的埃博拉病毒疫情政府協(xié)調(diào)負責(zé)人Ronald Klain參加了該聽證會，向國會介紹了關(guān)于新冠肺炎疫情的情況，并向國會提出美國政府如何在流行疾病領(lǐng)域與中國政府加強合作、如何在美國國內(nèi)防范應(yīng)對疫情等建議。此外，在當?shù)貢r間2月11日，美國眾議院金融服務(wù)委員會會議上，美聯(lián)儲主席鮑威爾在證詞中回答了議員有關(guān)疫情對美國經(jīng)濟潛在沖擊的問題。

有反歧視和提供經(jīng)濟援助的。2月3日巴黎市議會上，陳文雄議員作為巴黎市議員在大會上發(fā)言，表達了對中國抗擊新冠肺炎疫情的支持和對歧視言論的譴責(zé)。這個訴求被市議會投票通過，成為巴黎市對于疫情的官方表態(tài)。2月6日，巴黎大區(qū)議會主席瓦萊麗·佩克雷斯（Valérie Pécresse）就新型冠狀病毒肺炎疫情召開華僑華人座談會。巴黎大區(qū)議會決定撥專款購置口罩、手套、防護服、護目鏡、消毒液等抗疫物資馳援中國武漢，將面向在法經(jīng)營受到影響的企業(yè)給予撥款或減稅等經(jīng)濟扶持。此外，對于法國社會在疫情中出現(xiàn)的偏見歧視或種族主義等個別情況，鼓勵協(xié)會和個人搜集此方面資料，積極向巴黎大區(qū)議會反饋，議會將對這些案例進行起訴，維護公平正義的社會環(huán)境。

也有道義上和議員個人援助的。2月4日，東帝汶國民議會全票通過決議，一致聲援支持中國政府和人民抗擊新型冠狀病毒感染的肺炎疫情。2月10日，日本自民黨決定該黨全體國會議員從3月經(jīng)費中扣除5000日元（約合人民幣318元）向中國捐款。

相比2003年的SARS疫情，這次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國的各級人大反應(yīng)迅速。春節(jié)前后，各地人大已經(jīng)通過公眾號向人大代表們發(fā)出積極參與防控疫情的倡議。年后上班第一周，2月7日，北京、上海、浙江三省市人大常委會率先作出防控疫情的決定，之后，江蘇、廣東、重慶、深圳、寧波等省級副省級人大和各地級市、縣人大也相應(yīng)作出決定。2月10日，全國人大常委會法工委相關(guān)室負責(zé)人進行法律解答，回答在疫情防控中的相關(guān)法律問題。而各地人大也通過新聞發(fā)布會、發(fā)布解答的方式，向社會各界宣講疫情防控的法律知識和本地人大的決定內(nèi)容。從媒體報道看，多地人大還開展了對疫情的調(diào)研、視察和慰問工作，一些地方人大代表對防控疫情提出了諸如延長假期、支持中小企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)等建議。

在這些人大行動中，最受人關(guān)注的還是地方人大通過的決定決議。根據(jù)我國憲法和地方組織法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法等法律，人大決定權(quán)有相應(yīng)的權(quán)力空間，但是邊界并不明確。這次各級地方人大通過的疫情防控的決定，概括起來有貫徹、動員、實施、立法、授權(quán)、督促六大內(nèi)容。

所謂貫徹，如北京人大的決定中就提出，“2月5日，中央全面依法治國委員會召開會議，審議通過了《中央全面依法治國委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的意見》。為了貫徹落實中央精神……”。所謂動員，如重慶市人大決定，“充分調(diào)動各級人民政府和有關(guān)單位力量，動員廣大人民群眾依法共同參與疫情防控，形成全社會凝心聚力、共筑防線、戰(zhàn)勝疫情的強大合力，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，保障人民群眾生命安全和身體健康”;湖北人大決定，“鼓勵、支持志愿者組織和志愿者在做好自身防護基礎(chǔ)上，依法有序參與疫情防控、應(yīng)急救援和社區(qū)服務(wù)等。縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當為志愿服務(wù)活動提供必要的保障和便利”。所謂實施，是指各地人大在決定中對《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱三法）等法律法規(guī)在本次適用中對諸如報告、隔離等進行的細化，比如杭州人大決定就規(guī)定，要減少外出活動，不參加聚會和集體活動。所謂立法，如廣東省人大決定規(guī)定，嚴禁農(nóng)貿(mào)市場、餐飲單位、商場超市、電商平臺等交易、消費場所開展野生動物交易、消費活動，并對公民履行疫情防控義務(wù)規(guī)定了包括公共場所戴口罩等八個方面規(guī)定;深圳市人大決定規(guī)定了疫情防控的行政主體，規(guī)定“建立市、區(qū)、街道三級疫情防控指揮機構(gòu)。市、區(qū)疫情防控指揮機構(gòu)代表本級政府發(fā)布、實施疫情防控相關(guān)決定、命令;市疫情防控指揮機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、指揮全市疫情防控工作;區(qū)、街道疫情防控指揮機構(gòu)負責(zé)組織、落實轄區(qū)內(nèi)疫情防控工作”。所謂授權(quán)，如浙江省人大決定規(guī)定，“縣級以上人民政府可以在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，不與本省地方性法規(guī)基本原則相違背的前提下，在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運輸、社區(qū)管理、市場管理、場所管理、生產(chǎn)經(jīng)營、勞動保障、市容環(huán)境、野生動物管理等方面，規(guī)定臨時性應(yīng)急行政管理措施，并依法報同級人大常委會和上一級人民政府備案”。所謂督促，主要是根據(jù)憲法對向人大負責(zé)、受人大監(jiān)督的“一府一委兩院”履行職責(zé)的監(jiān)督。作為疫情大省，湖北人大決定中對監(jiān)察機關(guān)規(guī)定了職責(zé)，要求“各級監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當對疫情防控工作中不作為、亂作為以及形式主義、官僚主義問題依法依規(guī)追責(zé)問責(zé)”。多地人大規(guī)定，人大要通過聽取專項報告的方式，監(jiān)督疫情防控工作。

縱覽各國（地區(qū)）議會的決定權(quán)，并無出乎上述六個方面。只是和我國人大的決定權(quán)相比，其他國家（地區(qū)）議會的決定一般并無立法內(nèi)容，更多是申明、督促，如果屬于有約束力的決定，則一般要走法案批準程序。在美國國會，簡單決議案（兩院任何一院通過）、共同決議案（兩院以相同的議案通過）都只具有申明督促意義，不需要走總統(tǒng)批準程序，只有聯(lián)合決議案才需要經(jīng)過總統(tǒng)批準并具有類似法案的約束力，如1973年針對時任總統(tǒng)尼克森的《戰(zhàn)爭權(quán)力決議案》就是聯(lián)合決議案，對總統(tǒng)具有法律約束力。

由此比較帶來的思考是，根據(jù)我國地方組織法和立法法的有關(guān)規(guī)定，地方人大立法應(yīng)該走立法程序，比如報請上一級人大批準。而按照人大行使決定權(quán)的實際程序，并不需要報請上一級人大批準，所以決定中如果涉及立法，也就不需要走立法法所規(guī)定的立法程序。從全國人大行使決定權(quán)實踐來看，通過決定權(quán)以實施立法是比較常見的，如關(guān)于憲法宣誓的決定、關(guān)于完善人民陪審員制度的決定、關(guān)于監(jiān)察體制改革試點的決定、關(guān)于在某自貿(mào)區(qū)暫停實施某些法律的決定等等，但是問題是，全國人大及其常委會是最高國家權(quán)力機關(guān)，常委會的決定如果涉及一般性的立法也并不需要代表大會批準，而地方人大則不同。因此，地方人大如果在決定中涉及立法，就一定存在權(quán)力邊界問題。而這個權(quán)力邊界目前并沒有法律規(guī)范。

法治的前提是有良法可依。我國屬于大陸法立法體例，決定了立法的批準程序規(guī)范需要時日。而這次疫情暴發(fā)帶來的諸多法治上的需求，不可能通過曠日持久的立法去實現(xiàn)，而如果沒有立法，理論上會帶來無限的違法乃至違憲問題。因此，地方人大防控疫情的決定中普遍嘗試的立法行為無疑開創(chuàng)了我國地方人大決定權(quán)的一種全新維度。需要說明的是，在行使立法權(quán)的地方人大決定中，要么規(guī)定決定在疫情期間實施，要么規(guī)定另行決定終止時間，一定程度上體現(xiàn)了人大行權(quán)的謙抑。

為了保證地方人大在特殊時期能夠通過以決定的方式行使立法權(quán)，有必要在《立法法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)中作出規(guī)范，或在特殊時期由全國人大常委會以決定方式對地方人大行權(quán)行為作出授權(quán)，并對行權(quán)內(nèi)容的權(quán)力邊界予以規(guī)范，從而避免一些地方人大的決定權(quán)可能減損公民的正當權(quán)利。一個比較現(xiàn)實的問題是，立法法規(guī)定，限制公民人身自由的只能通過法律作出規(guī)定。那么地方人大對隔離的規(guī)范，是自行立法，還是對“三法”的實施性立法？由此帶來的合法性依據(jù)需要夯實，更不用說那些沒有立法權(quán)的縣級人大的決定是否也可以作出相應(yīng)的規(guī)范？全國人大常委會法工委負責(zé)人在法律問題解答時明確全國人大常委會將會就有關(guān)法律問題作出決定，值得期待。

在此，有必要一提香港的立法模式。疫情暴發(fā)后，2月5日，香港特首林鄭月娥就表示，引用《預(yù)防及控制疾病條例》修訂附屬法例，規(guī)定從內(nèi)地入境者，包括香港、內(nèi)地居民和其他旅客，要強制接受檢疫14日，從2月8日凌晨起生效。而此附屬法例屬于先訂立后審議，即在政府刊憲后即時生效，之后才交立法會審議，在立法會修訂或廢除前會一直生效。此做法對于我們的立法也具有借鑒意義。

總體上而言，我國地方人大在這次疫情暴發(fā)期間的作為是值得稱道的。比較各國（地區(qū)）議會的做法，與時俱進地開展人大工作，充分發(fā)揮人大權(quán)力空間，也還需要進一步完善。比如，國外議會采取聽證方式，讓專家作證，以了解疫情的實際情況，不僅提高了疫情的透明度，也為議會采取行動提供了基礎(chǔ);一些國家（議會）對突發(fā)事件進行特定調(diào)查的方式，在我國制度設(shè)計中雖然有所規(guī)范，但是很少啟動，有必要對此權(quán)力的行使認真審視。此次公眾普遍關(guān)心的疫情瞞報遲報、紅十字會等問題是否屬實，其他國家（地區(qū)）議會往往會予以聽證或者調(diào)查以彰顯議會權(quán)威;一些國家（地區(qū)）通過議會批準撥款的方式，對防控疫情提供幫助也值得借鑒。根據(jù)預(yù)算法，政府防控疫情必然涉及預(yù)算的調(diào)整。如果在疫情發(fā)生后，政府向人大提請預(yù)算調(diào)整，人大在批準預(yù)算的同時作出決定，則更能提高人大監(jiān)督的剛性、防控疫情的透明度，以示對納稅人負責(zé)。同時，通觀各國（地區(qū)）議會非約束力決議的慣例，我們也要改變?nèi)舜鬀Q定一定要有剛性約束力的觀念，在疫情發(fā)生后的第一時間能夠作出防控疫情的號召，從而彰顯人大作為民意機關(guān)的權(quán)威。

除了對國家機構(gòu)賦權(quán)性和對公民的權(quán)利采取約束性規(guī)范外，一些地方人大在防控疫情決定中還對國家機關(guān)及其工作人員履行防控疫情職責(zé)作出了規(guī)范。但是，本次疫情發(fā)生以來，一些地方采取的臨時措施中隱含的不當歧視和泄露公民隱私成為一個現(xiàn)實問題，而這個問題正是包括美國、法國在內(nèi)的議會所普遍關(guān)心的問題，甚至和防控疫情擴散同等重要。但是通覽各地人大的決定，除了深圳、杭州等少數(shù)地方人大決定中對保護公民隱私、不得采取歧視行為等作出規(guī)范外，多地人大決定中并沒有類似規(guī)定。而保護公民合法權(quán)益并監(jiān)督國家機關(guān)依法行權(quán)，其實正是民意機關(guān)的首要職責(zé)。

正如Ronald A. Klain 先生在美國眾議院聽證會上指出的：政府必須確保科學(xué)和專業(yè)知識，而不是恐懼指導(dǎo)我們的行動。傳染病流行中出現(xiàn)的第一個損失就是恐懼、偏見和糟糕的決策取代了理性思考。我們需要密切關(guān)注華裔在我們國家受到的歧視，并強烈反對任何這種由恐懼驅(qū)動的種族主義。這種新型冠狀病毒攻擊的是人類，而不是任何特定種族或種族的人。在美國的華裔或中國人并不比其他任何群體更容易感染、攜帶或傳播疾病。然而，已經(jīng)有跡象表明，這些人成為歧視性恐懼的目標——其中一些人已經(jīng)受到騷擾，面臨被開除學(xué)籍或其他虐待的威脅。隨著人們對新型冠狀病毒的恐懼加劇，這些事件也會加劇。這種歧視不僅是錯誤的，而且會使得與疾病作斗爭變得更加困難。如果美籍華人社區(qū)的一些成員覺得自己可能面臨敵意，他們就不太可能與當局密切合作，也不太可能聽取公共衛(wèi)生專家的建議。

事實上，疫情防控期間發(fā)生的多起類似湖北人躲在后備箱里逃避檢查、去過疫區(qū)的公民不配合隔離檢查等鬧劇，既暴露出了公民意識的欠缺，也反映了疫情防控期間存在的局部歧視和不當執(zhí)法帶來的恐懼、行政權(quán)需要獲得信任以及公民在平時行權(quán)的不自信等問題，都需要對包括人大行權(quán)空間和邊界在內(nèi)的國家治理問題系統(tǒng)性反思。