以人民為中心：特定問題調查的地方經驗

戴激濤

一、問題的提出

特定問題調查作為一項幾乎與代議民主制一樣古老的制度，其產生和發展源遠流長。人類政治文明發展的歷史表明，特定問題調查在監督政府權力、促進民主立法、查清事實真相、保障公民權利等方面發揮了重要作用。在我國，特定問題調查是由憲法和法律規定的人大監督制度的重要組成，是“代表行使監督權的一種方式，它主要針對國家機關及其領導人員，以及國家生活中暴露的某些重要問題提出，為的是弄清情況，揭露問題，以便對某事采取有效措施，督促改進工作，或者對某人或建議作出處理”[1]。盡管迄今為止全國人大及其常委會尚未啟動特定問題調查，但地方人大在組織開展特定問題調查工作方面已經積累了諸多有益經驗，如何在新時代充分發揮人大特定問題調查制度的作用，將人大制度優勢更好轉化為國家治理現代化的治理效能，是堅持和完善人民代表大會制度的重要課題。

二、堅持人民立場：地方人大特定問題調查的實踐經驗

黨的十九屆四中全會決定指出，堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一，人民立場是我們黨的根本政治立場。堅持人民立場，是人大開展各項工作的靈魂與核心所在。我國地方人大組織開展特定問題調查的工作實踐也生動地體現出堅持人民立場、切實關注民眾利益訴求、及時解決民生問題的特點和趨勢。大致說來，近些年我國地方人大開展特定問題調查工作形成的主要實踐經驗有以下幾點。

第一，特定問題調查事項的主題大多與公共利益和民生訴求相關，體現了人大“一切為了人民、一切服務人民”的工作理念。“民主之所以具有吸引力，一定程度上在于原則上除了由‘人民本身產生的政治利益之外，它拒絕接受任何關于政治利益的思想。”[2]在現代民主法治國家，每個公民都能夠通過法定形式參與國家治理的各項事務，每個公民既是立法者，又是法律實施的承受者，人民能夠切實作為其國家基本法律的源泉正是一國民眾政治自治的首要表現。考察我國近五年地方人大組織開展的特定問題調查實踐，可以發現，大多數被調查的事項主題都與民眾利益直接相關，如江西省人大常委會在2016年對食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題進行調查;2016年浙江省嘉興市海寧市人大常委會開展的農戶剛需建房特定問題調查;2017年湖南靖州苗族侗族自治縣人大常委會開展的自來水水源安全隱患特定問題調查;2018年四川自貢市人大常委會啟動的大氣污染防治工作情況特定問題調查;2018年遼寧省人大常委會成立政府支出預算結構和政府性債務問題調查委員會。上述議題均涉及與人民群眾生活息息相關的食品安全問題、住房保障問題、飲用水源問題、空氣污染問題、財政預算問題等等，體現了地方人大在開展特定問題調查委員會時以人民為中心的工作理念和始終將公民權利的實現與保護置于人大工作的重心的特點。

第二，特定問題調查的參與主體呈現出多元性與廣泛性，體現了“人民代表為人民”的要求。在我國，人民代表大會制度是人民實現政治參與的基本制度渠道，“根據我國各種政治性委托—代理法律的規定，代表是一個集政黨代理人、國家代理人、法律代理人、政策制定及執行者以及民意代理人等于一體的‘多重代理的角色集”[3]。在我國地方人大開展特定問題調查工作的實踐中，人大代表作為參與調查工作的重要主體，也體現了其多重身份，如2016年江西省人大常委會成立的小作坊和食品攤販特定問題調查委員會的成員共47人，其中具有省人大代表身份的有25人，其他來自11個設區市的省人大代表共22人。其他參與此次調查的成員還有食品藥品檢驗檢測、疾病控制、農產品質量安全、農產品檢測、建筑、規劃、電子商務、法學等相關領域的專家13人，省食藥監、公安、質監、工商、農業、教育、住建、衛生等各政府部門工作人員也按要求共同參與了調查[4]。又如四川省廣安市人大常委會在2015年成立的渠江廣安段流域水污染治理與飲用水源保護問題調查委員會，調委會由該市人大常委會主任、副主任、秘書長和部分組成人員、市人大代表共26人組成，下設5個流域調查組，各調查組還分成若干小組，并邀請所在區域的縣鄉人大代表參加，采取三級人大聯動的方式，深入到重點污染源、重點污染區域、群眾反映強烈的溪河、水庫、企業、養殖場等現場，進行核查或視察，聽取鄉鎮、排污企業專題報告，走訪當地群眾了解情況。在調查過程中，共有16名常委會組成人員、131名市人大代表、158名區市縣人大代表、163名鄉鎮人大代表參與，調查區域覆蓋4個區市縣、76個鄉鎮（街道）、2712個村社，行程約2653公里，足以見該次調查的深度和廣度[5]。

第三，特定問題調查的過程嚴格遵循法治原則，充分體現了作為社會主義民主政治本質和核心“人民當家作主”的內在要求。人民當家作主意味著代表公意的代議機關即人民代表大會具有對行政和司法機關進行監督的職權，以保證公意得到貫徹落實，這就是代議機關內蘊的“人民當家作主”的監督功能。監督功能是立憲政體中代議機關的重要職責，其目的在于督促行政機關和司法機關嚴格履行憲法義務，全面貫徹實施憲法，防止權力濫用。“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。它應該是選民的耳目和代言人，應能體現選民的智慧和意志。如果不是國會擁有并運用能對政府行政官員的行為和氣質進行了解的一切手段，全國民眾是無法知道這些官員們是怎樣為他們工作的。如果不是國會對這些情況進行檢查，并通過各種形式的議論進行細微的審查，全國民眾對他們應該了解和給予指導的、最重要的大事，仍是一無所知。”[6]人大組織開展特定問題調查工作的過程，其實也就是一個對權力行使進行監督、促進人大代表與選民深度溝通互動的民主過程，通過對特定問題進行全面調查，有助于及時發現和糾正權力失范問題，使權力運行始終恪守法律邊界。如2014年湖南省永州市東安縣成立紫水河保護管理特定問題調查委員會，共六個調查小組先后深入到縣林業局、畜牧水產局等部門和部分鄉鎮，采取聽匯報、召開座談會、查看資料、明察暗訪等方式，對紫水河流域保護管理情況進行了深入調查[7]。再如2018年浙江省慈溪市人大常委會成立政府資產特定問題調查委員會，歷時8個月完成動員部署、自查自核、重點核查、數據校對、督查分析等步驟，全面掌握了市屬國有資產的總量、結構、使用、歷史遺留問題等情況，并梳理出資產監管機制不健全等問題共264條，修訂或出臺《國有資產管理實施辦法》《國有企業投資監督管理辦法》《國有企業資金管理辦法》等制度性文件8項[8]。

第四，特定問題調查的結果要求形成嚴謹而具有公信力、說服力的調查報告和結論，體現了“權力向人民負責、受人民監督”的憲法原則。從某種意義而言，特定問題調查制度實則是一種必要的民主糾錯機制和風險防范機制，能夠通過對特定問題的全面深入調查了解問題和事件發生的原因，進而從根源和本質上提出解決問題并防范以后可能發生的類似問題的辦法和措施，有助于維持國家治理秩序，實現對社會問題的風險預防。立憲政體之所以要進行這樣的民主制度設計，一方面是因為“民主必須能夠容納（甚至促進）公民改變自己想法的能力”[9];另一方面則是代議機關作為民意機關和代表機關必須承擔和履行憲法職責的內在要求，“民主經由政治意志形成的自身程序以及這一程序所具有的公眾性而創制生成了理性，政治意志形成的民主程序，使雜亂無章的不同政治取向具備了一個確定的形式，它使得根據固定規則作出判斷成為可能。它證成了政治責任，并且使這種責任的承擔具有了實現的可能”[10]。近些年我國地方人大開展的特定問題調查工作非常鮮明地體現出地方人大敢于承擔其法定職責、積極履行全面貫徹實施憲法義務、向人民負責的實踐特色。如2019年3月，浙江省寧波市鄞州區對全區區級行政事業單位及區屬國有企業的固定資產開展特定問題調查，在調查中共發現了涉及43家行政事業單位和42家國有企業的398條問題，按照權證不齊、賬實不符、賬賬不符、權屬不清、閑置或侵占、出租問題等歸為七大類，并分析梳理出了主體責任落實不夠到位、資產管理基礎薄弱、資產運營管理效率較低等三方面原因。區人大常委會會議進行了專題審議，將查出問題交由區政府處理，要求制訂整改計劃，并按時向人大常委會報告階段性整改情況[11]。

上述地方人大開展的特定問題調查工作，從調查啟動到調查結束、從調查主體到調查報告、從調查方式到調查程序，均體現了“堅持人民立場”的工作理念，堪稱新時期地方人大開展特定問題調查工作的“地方樣本”。

三、以人民為中心：特定問題調查的制度運作機理

栗戰書委員長曾經指出，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督”。“要用好用足監督法規定的監督形式，積極探索運用質詢、特定問題調查等法定監督方式，充分發揮各種監督形式的特點，形成監督合力，增強監督實效。”“做好人大監督工作，還要不斷總結有效做法和成功經驗，進一步完善具體組織方式和工作方法，在靈活運用、增強實效上下功夫。”為此，既要及時總結地方人大在開展特定問題調查工作中的有效做法和成功經驗，又應及時反思出現的問題和面臨的挑戰，方能始終保證國家治理過程中“人民作為最終政治權威”[12]。實踐證明，在特定問題調查制度的運作過程中，應以人民為中心，把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為人大開展特定問題調查工作的邏輯起點，是新時代完善特定問題調查制度、充分發揮人大監督職能的重要內容。

首先，以人民為中心完善特定問題調查制度運作，可引入合作治理理論，依靠民眾的多元參與和支持豐富特定問題調查的主體構成，使調查報告的相關結論更具權威性和公信力。“合作模式認為問題的解決往往會帶來質量更優的規則，依據是在具有豐富知識的當事人之間進行面對面的審議活動有可能產生未曾預料的或者全新的解決方案。”[13]在國家治理現代化的背景下，人民代表大會制度本身就是國家治理現代化的重要制度構成。合作治理理論注意到，在當前國家任務及其履行任務的手段已經發生變化的當下，國家越來越依賴于以人民為中心，通過依靠民眾的多元參與和支持促進合作治理，從而實現國家治理目標。在特定問題調查制度的實施主體方面，根據合作治理理論的要求，必然吸收多元主體的參與和智慧，使參與特定問題的調查參與主體充分體現民意要求、匯聚民眾智慧。目前，相當多的地方人大在制定特定問題調查制度的實施辦法時有“聘請相關專家”“可以在國家機關中選配工作人員，為調查委員會提供服務”等規定，體現了合作治理的新思維。當然，要明確特定問題調查的參與主體，必須遵循法治原則，應通過立法形式對人大特定問題調查的參與主體及其資質要求、職責權限、工作機制及程序等進行詳細規定，使特定問題調查制度能夠在法治軌道內規范運作，真正體現“一切權力屬于人民、為人民服務、受人民監督”的憲法原則，從而有效解決人民群眾所亟須解決的問題。

其次，以人民為中心完善特定問題調查制度運作，可借鑒法律商談理論中的運用性商談原理，實現反思平衡進而形成公共理性，以最大限度地查清事實、了解真相。在全球普遍面臨法律合法性危機的困境下，如何獲取和探尋事實的真相需要基于合作的程序主義的理性商談。運用性商談是哈貝馬斯法律商談理論中的一個重要概念，運用性商談主要適用于類似司法個案的審理之中，“為查明真相，法庭采取主動行動將取證過程延伸到對判決有重要意義的所有事實和所有證明手段。”“面對面互動中的取證是在事實問題和法律問題這方法學分離的假定之下進行，其目的是要得到確定的事實和可靠的證據。”[14]人大開展特定問題調查工作需要嚴格規范的程序機制，通過借鑒法律商談理論建構起符合正當程序的調查議事規則，方能充分保障各方的基本權利。同時，為了保證特定問題調查有序組織調查的開展、保證調查順利進行，也必須制定有效的調查規則，“這些規則規定了組織的會議所必須遵循的程序與官員在其中必須承擔的責任。議事規則的目標是保證會議的公平和效率，并為解決程序上的分歧提供堅實的基準”[15]。通過構建公平正義的調查程序規則，有助于使各方主體在調查過程中明確自身權利義務和行為邊界，在法治框架下進行理性商談形成共識，查清真相，最終實現調查目的。

最后，以人民為中心完善特定問題調查制度運作，應遵循人權保障的憲法原則，建立健全相關配套措施例如信息公開制度、調查責任機制等，充分實現和保障公民權利。“光靠定期選舉和審慎的議會不足以建構起民主制度。民主政府還依賴于治者和被治者之間持續不斷的反饋。這樣一種反饋欲得到維持，必須確保意見能夠自由地形成并表達，利益能夠自由地組合并聲張。”[16]根據目前地方人大特定問題調查制度的實踐，大多數特定問題調查都集中在解決重大社會問題和公共利益方面，因此人大在行使此項監督職能時，應當充分聽取民眾意見和建議，在充分了解公眾想法的基礎上進行判斷，這就要求人大應積極構建起相關平臺和制度途徑保障公眾對于事件真相以及調查目的、內容等等的知情權、參與權和監督權。特別是目前世界范圍內代議機關調查權的功能已經開始從傳統權力監督向人權保障特別是少數人權利保障方面轉型，如何在特定問題調查制度的運作過程中充分尊重和保障公民權利仍然值得進一步探討。比如，現行地方性法規中并未對特定問題調查報告的公開進行強制性規定，對于調查的情況與材料也只是規定了調查委員會在調查過程中可以不公開，如《江西省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第七十二條規定，“調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況與材料”。《福建省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第五十五條規定：“調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料。”《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第七十六條規定：“特定問題調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料。”根據人權保障憲法原則的要求，為了促進民眾參與特定問題調查的監督以及增強監督的有效性，建議應將調查情況及材料、調查報告等及時向民眾公開。唯有如此，方能真正落實以人民為中心的發展理念，充分發揮特定問題調查的監督制度功能以更好轉化為國家治理效能。