創新機制提升監督質效

曲知正 張升忠 劉躍鵬

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大處在民主法治建設的第一線，承擔著憲法和法律賦予的監督“一府一委兩院”依法公正高效行使法定職權的重要職權。黨的十八大以來，習近平總書記就人民代表大會制度和人大工作發表一系列重要講話、作出一系列重要指示，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。其中就加強和改進人大監督工作提出了一系列重要論述，為新時代加強和改進人大監督工作指明了方向、提供了根本遵循。本文擬從八個方面就創新人大監督的形式，提升人大監督質效作一探討。

一、建立健全法治保障機制，為深入推進依法行政提供新支撐

1.運用多種方式強化法治保障。一是運用好人大立法權。設區的市應制定依法行政條例，該項立法涉及面廣、問題復雜、立法難度大，成立法規起草工作領導小組，由人大常委會分管副主任和政府分管副市長任組長，從人大、政府相關部門抽調人員成立工作專班，起草形成法規草案，按照程序提請人大常委會會議審議。另外，可將該立法項目作為一項課題，委托高校、科研院所或黨校同步開展研究，促進條例更加科學完善。二是運用好人大決定權。對于不屬于設區的市立法權限范圍內的事項，可采取由人大作出決定的辦法予以支持。三是積極向上級反映設區的市的立法需求。對于設區的市沒有立法權限，但又涉及營商環境等重點領域的立法需求，及時向全國人大、省人大反映，提出具有針對性和可操作性的意見建議，協助上級人大完成相關立法工作。

2.加大執法檢查力度。適時對與依法行政相關的法律法規貫徹落實情況進行執法檢查，如《行政許可法》《行政處罰法》《國家賠償法》《公務員法》《政府信息公開條例》等，督促政府抓好相關問題的整改，促進依法履職，助推依法治市建設。同時，及時向上反映不完善或過時的條款，促進法律法規的修改完善和法律制度的完備。

3.加快推進法規清理工作。聚焦優化營商環境，加快經濟新舊動能轉換，推動高質量發展，對現有的法規和規章進行一次全面梳理，對不合時宜的要抓緊進行修改，能夠一攬子修改的，采取一個修改決定修正數個法規的做法，提高修法效率。對需要全面修訂的，列入立法計劃逐步推進，提高立法與改革的適應性。

二、建立健全滿意度測評機制，推動審議意見辦理等工作取得新成效

1.滿意度測評的原則與立項。滿意度測評工作必須堅持依法依規、實事求是、客觀公正、民主公開的基本原則。提出主體：人大代表十人以上聯名;人大常委會組成人員五人以上聯名;專門委員會、人大常委會辦事機構和工作機構;下級人大常委會可向上一級人大常委會提出。另外，公民可單獨或聯名向本選區人大代表，或向人大常委會相關工作機構提出建議，再由符合規定的主體提出申請。由人大常委會主任會議對滿意度測評的申請進行立項審查。

2.滿意度測評的組織實施與結果認定。會前，要做好方案制訂、專題調研、材料準備等工作。人大常委會應成立專題調研組，通過問卷調查、明察暗訪等形式，廣泛征求人大代表和社會各界的意見建議，查找存在問題，提出改進工作的方向和措施，形成客觀真實的調研報告，供常委會組成人員測評時參考。會中，要做好集中聽取報告、分組審議、通報審議情況、按鍵或投票表決、宣布結果等工作。測評結果分滿意、基本滿意、不滿意三個等次。滿意票超過常委會全體組成人員半數的為滿意;滿意票不足半數，加上基本滿意票超過半數的為基本滿意;滿意票和基本滿意票未超過半數或不滿意票超過半數的均為不滿意。可邀請本級人大代表、下級人大常委會負責人、測評事項的提出申請人列席會議，公民代表可以旁聽。

3.滿意度測評的后續跟蹤與結果運用。一是形成滿意度測評結果報告，向市委報告，向政府及有關部門通報，抄送垂直管理的上級主管部門。二是形成常委會審議意見。采取表格化、清單式的方式，將審議意見逐項分解，有清晰的時間表、路線圖、任務書，交由“一府一委兩院”研究處理，確保審議意見更具針對性、可操作性。三是抓好跟蹤監督。測評結果為滿意或基本滿意的，要按照常委會的審議意見進行跟蹤督辦， 使每件審議意見都能做到落地有聲。測評結果為不滿意的，人大常委會應當責成被測評單位限期整改，并在常委會會議上重作報告，對整改報告進行第二次測評。測評結果仍為不滿意的， 視情況依法啟動質詢、特定問題調查等監督手段，確保人大監督項有結果、見成效。四是做好公開工作。將滿意度測評結果和審議意見研究處理情況通過公報、報紙、廣播電視和微信等新媒體向本級人大代表和社會公布，進一步強化人大監督的透明度和影響力。

三、建立上下聯合監督機制，打造人大監督的新常態

1.選定議題。每年10月份，由地方人大聯合共同征集確定2～4個市、區（市）、鄉鎮三級，或者市、區（市）兩級上下聯動開展的重點監督議題。選題重點要緊跟黨委重大決策部署的重點議題，緊扣政府著力推進的焦點議題，緊貼社會普遍關注的熱點議題，緊盯法律法規貫徹實施的關鍵點選議題。

2.聯合行動。由地方人大常委會牽頭制訂工作計劃，精心組織實施。既采取可以統的形式，由人大常委會從區（市）、鄉鎮人大抽調人員組成聯合督查組，開展監督活動，也可以采取分的形式，還可以采取統與分相結合的形式，市、區（市）、鄉鎮三級人大集中時間、集中精力，分頭組織、同步開展，一鼓作氣、合力推進，力爭做到橫向到邊、縱向到底，督深督透，確保監督實效。

3.共解難題。聚焦重大項目推進難、民生事項解決難、財政資金監管難、法律法規貫徹實施難等問題，上下聯動、一督到底、緊追不放，促進市、區（市）、鄉鎮三級政府一塊研究、一齊發力、共同解決，使一些與人民群眾切身利益相關的食藥安全、教育、醫療、生態環境、養老等老大難問題逐一得到緩解、破解，不斷提升人民群眾的幸福指數。

四、建立工作評議機制，探索國家機關工作人員任后履職監督新途徑

工作評議。對人大及其常委會任命的“一府一委兩院”及其部門主要負責人的履職情況進行評議，形成報告履職情況+工作評議+跟蹤督促整改的任后監督新機制，有效化解長期以來人大在行使人事任免職權中“重任命輕監督”的現象。

評議內容。主要包括學習貫徹憲法、法律、法規，依法履行職責情況;貫徹落實人大及其常委會的各項決議、決定情況;辦理人大代表建議和人大常委會審議意見情況;參加人大常委會組織的各項活動，接受人大及其常委會監督情況;存在的主要問題以及今后的努力方向等。

評議對象。每屆人大常委會對每個政府部門負責人至少評議一次。每年初組織常委會組成人員、本級人大代表和社會公眾推薦本年度工作評議對象，由主任會議根據票數，按擬評部門的1.5倍， 提出本年度評議建議對象，報同級黨委同意后，經人大常委會會議票決確定，并及時告知有關部門。

評議程序。評議前，采取多種形式征求社會各界對被評議部門的意見建議。一是由人大常委會組織專題調研;二是通過問卷調查、民意測驗、網上測評等途徑;三是委托社會中介服務機構進行測評，最后由專委會形成翔實的專題報告。同時，對被評議人進行應知應會法律知識測試。評議時，先由被評議人作述職報告，再由組成人員現場提問，最后進行評議。評議后，形成有深度、有力度、操作性強的清單式、項目化式的整改意見。

評議方式。采取評分與提出具體意見相結合的方式進行，分別確定滿意、基本滿意、不滿意分數線，并增加權重設計，對組成人員提出的具體意見與所得分數按比例一起計入評議結果。要運用電視、報紙、網絡和各種新媒體，及時進行新聞報道、全程公開評議進展情況，擴大評議工作的社會影響力，營造全社會關注評議、監督整改的良好氛圍。

評議結果。以人大常委會黨組文件形式，將評議結果報送同級黨委，作為使用、獎懲干部的重要依據。同時，要向常委會組成人員和政府主要負責人通報。對重要的評議整改意見應由常委會負責人領銜督辦。此外，要向評議對象反饋評議結果和整改意見，真正做到對干部有震動、對工作有推動，切實加強對人大及其常委會任命的國家機關工作人員的監督。

五、建立質詢工作機制，開創剛性監督的新局面

1.明確主體和對象。既要允許聯名提出質詢案，也應賦予人大代表和常委會組成人員以個人名義提出質詢的權力。既要允許對“一府一委兩院”提出質詢，也應賦予對“一府一委兩院”及其部門的主要負責人提出質詢的權力。同時，建立回避制度，當質詢人與質詢對象存在法律上的利害關系時，應予以回避。

2.明確質詢事項。對具有下列情形之一的，可依法提出質詢案：違反有關法律、法規的;沒有認真執行或者拒不執行上級和本級人大及其常委會的決議、決定的;對與人民群眾切身利益相關，有條件解決而沒有較好解決，社會反映強烈的熱點難點問題;對視察、審議專項報告、執法檢查中發現的問題，有關部門不及時整改，答復敷衍了事的;“一府一委兩院”有重大失職或瀆職，給國家和人民利益造成重大損失或惡劣影響的;人大及其常委會任命的行政官員違法亂紀的;對違反《法官法》規定的13種禁止性行為的。

3.明確提出形式與受理時間。質詢案應以書面形式提出為主，并允許可以口頭提出。應將質詢案的提出時間由人代會期間或常委會會議期間，調整為會前一個月提出，確保在籌備會議時能列入會議議程，并順利組織實施。

4.明確提出程序。集體聯名提出的質詢案實行“登記制”，只要質詢對象是本級“一府一委兩院”及政府所屬部門，質詢問題是人大職權范圍內的監督事項，內容明確具體，且不涉及自身利益和保密事項，無論是口頭還是書面，都應予以接受，向大會主席團或常委會匯報后交由受質詢機關辦理。對個人提出的質詢案實行“決定制”，提交大會主席團或常委會主任會議決定是否轉交受質詢機關。

5.明確答復時限與組織形式。質詢案在人大會議或常委會會議期間進行書面答復或口頭答復，如不能按期答復，須說明理由，可以適當延長時限，但不能超過兩個月。口頭質詢案也可要求受質詢機關或個人當場答復。允許提出質詢的代表與答復人就質詢問題進行辯論，交換意見，保障質詢者能大膽說出真話，提出不同意見。人大會議期間因時間、議程等原因無法安排的質詢案，應轉為人大常委會組織實施。

6.明確結果處理。對受質詢機關的答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復，仍不滿意的，或受質詢人態度惡劣、弄虛作假，甚至拒絕答復的，由常委會會議討論決定是否啟動調查程序。對質詢事項不嚴重的，可由主任會議作出相應決定，交給受質詢機關的主管機關或上級機關作出處理;對于質詢事項嚴重的，受質詢者負有重大責任的，責令受質詢機關提出補救方案并采取相應措施，問題解決后向人代會或常委會報告整改情況。

六、建立民生實事票決機制，拓寬人民當家作主的新路徑

1.征集初定項目。政府要堅持尊重民意、突出民生、公益均等、普惠共享、量力而行、盡力而為的原則，廣泛征求人大代表和群眾、社會各界意見，篩選候選項目，提交政府常務會議和同級黨委常委會研究確定。原則上是當年度可以完成的項目，對個別跨年度分步實施的項目，要有明確的年度階段性目標。

2.審議票決項目。人代會期間，政府要對民生實事工程候選項目作出說明，并回答代表的詢問，聽取代表的意見建議。投票表決辦法草案由人大常委會主席團提交大會主席團審議，再提請全體會議審議，以全體代表的過半數通過。候選項目采取差額票決的形式，比例一般在30%左右，按得票數確定正式項目。

3.監督評估項目。建立項目實施評估機制。由人大常委會及專委會牽頭，將人大代表分成若干代表小組，以人大代表為主體，有關專業人士或第三方參與的評估組織，對項目實施情況進行評估，實行“一季一督查、半年一報告、一年一測評”，進行跟蹤監督，并公開評估結果。

七、建立人代會專題審議機制，實現人大監督成效的新提升

1.精心確定專題審議題目。人代會審議側重于重大事項，人大可以圍繞本地經濟社會發展和民生熱點問題，要求“一府一委兩院”就某項工作提交專項報告開展專題審議，也可以是“一府一委兩院”根據工作需要主動向人大提出，由雙方事先妥善溝通、達成共識。