中國人大立法透明度指數報告（2019）

劉雁鵬

立法公開是做好地方立法工作的重要抓手，是提升立法質量、擴大立法參與的重要路徑，甚至也是不斷改進各級人大及其常委會工作的主要方面。為了進一步掌握地方立法工作的實際狀況，準確把握地方立法的具體變化、改進之處以及存在問題，進而繼續推動地方立法的不斷完善，筆者2019年通過31個省級人大常委會門戶網站對地方立法公開情況進行了評估[1]。

一、評估指標與方法

地方立法透明度評估的是31個省級人大常委會依法履行立法職能的情況，其指標體系的設計依據為《憲法》《立法法》《監督法》以及其他相關法律法規來設定。

評估不涉及價值判斷，不簡單將“好”與“壞”等主觀判斷帶入評價體系及評估過程，而僅以人大常委會網站為依托，就“有”“無”公開相關信息進行評價。盡管立法水平的高低無法通過網站建設的好壞進行全方位的體現，但是若網站中公開的信息數量較少，公開的信息質量不佳，那么，立法參與自然難以有效開展，民主立法、科學立法的目標也極易受到影響。相對于往年，本次對評估指標體系有了小幅度修改，刪減了部分弱相關的指標體系，如人大代表的相關指標，增加了強相關的指標體系，如歷年立法計劃公開等。

本次評估設置立法工作信息公開（權重20%）、科學立法信息（權重30%）、民主立法信息（權重30%）、立法優化信息（權重20%）四項一級指標（見表1）。

在立法工作信息方面，共有領導信息、常委會信息、法律法規數據庫、立法工作總結四個二級指標。人大門戶網站公開領導信息和常委會相關信息，有助于公眾了解人大職能，方便群眾與人大溝通交流，故設置了領導簡歷、機構列表、機構職能等三級指標。公開法律法規數據庫既可以梳理地方立法信息，又有助于查詢地方立法情況，故將法規完整性、有效性以及可檢索作為考察重點。立法工作總結是公眾了解人大立法工作的一個窗口，包括立法過程信息、立法數量信息以及立法重點領域信息等。

凡事預則立不預則廢，立法計劃和立法規劃是推動立法科學化的重要路徑，而立法全過程中的科學論證則是立法質量的重要保證，故在科學立法信息公開方面，設置了立法計劃、立法規劃、立法論證三個二級指標。

立法活動廣泛參與不僅有利于避免立法疏漏、提高立法質量，而且還有助于法規文本的宣傳，降低后期普法和執法成本。在民主立法信息公開方面設置立法草案公開、立法征求意見、征求意見反饋三個指標。

立法工作并未隨著法規文本出臺生效而終結，立法評估、執法檢查能夠考察法規在實踐中的運行情況，為下一步修改提供依據;而規范性文件審查和法規備案則能保障法制體系的和諧統一。故課題組設置規范性文件審查、立法評估、執法檢查、法規備案四個二級指標。

對上述指標的評估主要依靠各省級人大常委會通過本機關門戶網站及其他媒體渠道公開的信息。課題組通過在各省級人大常委會門戶網站及相關媒體查詢信息的方式獲取測評數據。測評時間為2019年3月10日至9月30日。

二、評估結果

根據四個板塊的測評結果和權重分配，課題組核算并形成了31家省級人大常委會的總體測評結果（見表2）。

根據最終測評結果，本年度總分超過60分的省級人大常委會有16家，即貴州省人大常委會、廣西壯族自治區人大常委會、上海市人大常委會、北京市人大常委會、安徽省人大常委會、甘肅省人大常委會、四川省人大常委會、江蘇省人大常委會、內蒙古自治區人大常委會、重慶市人大常委會、湖北省人大常委會、江西省人大常委會、青海省人大常委會、寧夏回族自治區人大常委會、廣東省人大常委會、遼寧省人大常委會。其中貴州人大常委會以總分85.58分高居榜首。

不難發現，本年度立法公開穩中有升，各項公開工作相對較為均衡。本年度評估指標難度有所加大，但評估對象的表現總體穩定，部分地方人大常委會成績較為突出。在最高分上，本年度評估最高分突破80分的有兩家，分別是貴州省人大常委會和廣西壯族自治區人大常委會;在科學立法信息公開方面，上海市人大常委會、北京市人大常委會、四川省人大常委會等多家評估對象分數超過90分;在民主立法信息公開方面，廣西壯族自治區人大常委會評估分數超過90分。評估發現，四大板塊平均分相對較為均衡，其中立法工作信息平均分為61.27，科學立法信息平均分為60.16，民主立法信息平均分為53.57，立法優化信息平均分為59.42，四大板塊平均分大致分布在50～60之間。這說明地方人大在推動立法公開過程中，能夠在重視公開科學立法信息的同時不偏廢民主立法信息，在宣傳立法工作信息的同時展示優化立法信息，讓立法公開工作緊跟經濟社會發展的步伐。但也要清晰地看到，區域之間立法透明度發展不夠均衡。從結果的分數段分布來看，評估結果較好的地區與評估較差的地區之間差距較大，最高分為85.58，最低分為29.86，相差逾55分。區域之間的差距一方面是由于立法透明度的投入不一，另一方面則是對法律法規的貫徹落實程度不同。部分人大常委會未按照法律法規規定公開相關內容，未能有效征求公眾立法意見和建議。部分人大常委會公開了大量的內容，如立法計劃宣傳的新聞，立法規劃調研的報道，唯獨不見立法計劃和立法規劃本身，未能直接公開法律法規所要求的內容。

三、評估發現的亮點

（一）立法工作信息普遍公開

立法工作信息公開著重考察31個省級人大常委會通過門戶網站公開立法工作相關信息的情況。該板塊由四個子板塊構成，即“常委會領導信息”“常委會機構信息”“法規數據庫”“立法工作總結”。評估發現，31家省級人大常委會門戶網站都能夠打開，而且在網站建設上相比往年都有所提升。

首先，人大常委會領導信息公開要素全面。公開人大常委會領導信息，不僅能夠有效增加人大機構和人員的透明度，而且還能為人民群眾監督人大立法工作提供保障。評估發現，人大常委會領導信息公開要素較為全面，不僅有領導成員信息、簡歷信息，而且還有分工信息。有30家人大常委會公開了常委會領導名單，占比為96.77%;有24家公開了常委會領導的簡歷，占比為77.42%。大部分人大常委會提供的領導成員簡歷較為詳細，不僅有照片、年齡、學歷，而且還有工作經歷和工作年限等內容。但需要指出的是，人大常委會領導信息公開仍有提升空間，一方面，很少有人大常委會公開領導成員分管部門或者業務的信息，另一方面，人大常委會領導信息很少與工作信息相關聯。

其次，普遍公開人大常委會機構信息。人大常委會公開內設機構職能信息，有利于公眾更好地了解人大的各項工作及業務，為此有的人大常委會為每一個內設機構設置獨立的版面，便于公眾全面地了解各個委員會的職能、下設處室以及各項分工。有的人大常委會使用圖表的方式勾勒出人大常委會各部門之間的相互關系，幫助公眾了解內設機構的組織情況。有的則公開了人大常委會及相關處室的聯系方式，方便群眾溝通。在評估中發現，有30家在門戶網站上提供了人大常委會內設機構列表，比例為96.77%;21家公布了內設機構職能說明，所占比例為67.74%;21家提供了內設機構的處室列表，比例為67.74%;有8家提供了內設機構處室負責人信息，比例為25.81%;有7家提供了人大常委會的聯系方式，比例為22.58%。

最后，人大常委會工作總結公開情況良好。評估發現，有7家人大常委會單獨發布了立法工作總結，占比為22.58%。例如，2019年2月12日，山東省人大常委會發布了2018年立法工作情況報告，詳細介紹了審議、批準、備案地方性法規的數量，立法的重點以及未來一年工作方向。有24家通過人大常委會公報的形式發布了立法工作總結，占比77.42%。除了單獨發布年度立法工作總結外，有的則是發布了五年的立法工作總結，如吉林省人大常委會將過去五年的立法工作情況進行打包匯總。在立法重點上，有25家人大常委會公開了立法重點領域信息，占比80.65%。23家人大常委會公開了地方性法規備案審查信息，占比74.19%。

（二）普遍設置征求意見專欄

設置征求意見專欄有助于公眾迅速找到法規草案，能夠及時了解相關信息內容，并對法規草案提出相關的意見和建議。評估發現，27家人大常委會設置了立法草案征求意見專欄，占比87.10%。余下的人大常委會有的沒有在網站中征求意見，例如，新疆維吾爾自治區人大常委會網站中沒有立法草案征求意見的相關信息;有的則是有立法草案征求意見信息，但未設置專門欄目，例如，重慶市人大常委會在立法動態中放置了部分征求意見的信息，由于沒有專門欄目，相關內容很容易被淹沒。

（三）地方立法論證普遍落地

立法要做到科學性，其一要求保障法制體系和諧統一，下位法不得與上位法相抵觸;其二要求立法符合客觀實踐，達到主客觀相統一;其三要求立法能夠實現或者部分實現原初的立法目的，達到一定的立法效果。各方的爭鳴和論證是提高地方立法質量，推動立法科學性建設的重要路徑。評估發現，31家人大常委會均注重開展立法論證以提高立法質量。在論證方式上，有的是邀請法學專家召開聽證會、座談會，例如，北京市人大常委會就《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》邀請了法學專家進行充分論證。有的則是實地調研，就相關問題咨詢實務工作者和利益相關方，例如，遼寧省人大常委會為做好《遼寧省水污染防治條例（草案）》的審議工作，先后與省政府法制辦、省環保廳共同赴沈陽、大連、營口市開展調研，召集政府相關部門、人大代表、企業代表進行座談論證。立法論證既是提高立法質量的重要手段，又是踐行民主立法的主要路徑，通過立法論證能夠盡量吸收民意、順應民心，減少法規生效后的普法成本，提高地方立法質效。

（四）立法優化制度普遍建立

地方立法活動是一個制定、實施、修改、廢止的循環過程，通過立法評估、法規備案審查、法規執法檢查等活動，能夠有效檢驗地方立法質量，掌握地方性法規實施的真實情況，并為法規的修改或廢止提供參考。31家人大常委會基本都建立了立法評估制度、規范性文件備案審查制度、法規備案制度等相關制度或細則。這些制度的實施可以有效避免法規、規范性文件與上位法抵觸，保障法律體系內部和諧統一。

四、評估發現的問題

（一）地方法規數據庫建設需加強

《立法法》第七十九條規定，地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布后，及時在本地方人民代表大會網站上刊載。據此，省級人大常委會在門戶網站上公布地方性法規是其法定職責，而通過建立專門法規數據庫的形式來公開更為便捷，有助于公眾迅速查找相關立法信息。在被評估的31家人大常委會中，15家人大常委會網站法規信息不完整，出現了部分內容遺漏，占比為48.39%。有的法規數據庫長期不更新，新法未能收錄入內，有的則遺漏了個別地方性法規。

已經失效的地方性法規仍有可能成為解決一些歷史遺漏問題的依據，因此，仍應向社會公開。為此，應當借鑒有些政府機關公開規范性文件的做法，將廢止、撤銷的規范性文件與現行有效的文件一同公開并標注有效性。但評估發現，只有甘肅省人大常委會和青海省人大常委會標注了法規的有效性，其他人大常委會法規庫中均未能標注有效性。

對地方性法規進行分類有助于群眾查找相關規定，有利于地方性法規整理。評估顯示，僅有四川省人大常委會、江西省人大常委會等4家人大常委會對法規進行了分類，占比為12.9%。

有13家人大常委會公開地方性法規不及時，占比41.94%。例如，《內蒙古自治區飲用水水源保護條例》系2017年9月29日審議通過，而公開日期為2018年2月。人大常委會網站是法規公開的第一窗口平臺，法規出臺后未能及時公開，必然極大損害了公眾知情權，不利于法規實施。

包括廣東省人大常委會、江蘇省人大常委會、江西省人大常委會在內的5家人大常委會未能在法規數據庫中設置檢索欄目，包括遼寧省人大常委會、四川省人大常委會在內的3家人大常委會雖然設置了檢索欄目但無法正常使用。

（二）立法計劃通過以及公開滯后

立法計劃是地方未來一年的立法內容，是對區域內立法重點內容調研評估之后的選擇。立法作為一種有限的權力資源，選擇制定或修改哪一部地方性法規，往往關系到能否最大限度地助力經濟發展、社會穩定、法治進步。評估中發現，立法計劃通過日期過晚的現象比比皆是，立法計劃發布日期遲于通過日期的現象時有發生（詳見表3）。統計發現，除個別沒有公開立法計劃的評估對象外，其他被評估對象中，2018年2月28日之前通過立法計劃的僅有4家，分別是重慶市人大常委會、四川省人大常委會、安徽省人大常委會、北京市人大常委會，占比僅為12.9%。2～3月之間通過立法計劃的有5家，余下的要么是3月之后，要么沒有公開。所謂計劃，是一年之初所定的全年工作的安排。若立法計劃在年中甚至下半年才通過，就不能稱之為立法計劃。評估發現，廣東省人大常委會、吉林省人大常委會、山東省人大常委會、湖北省人大常委會等通過立法計劃時間過晚，有的是5月份，有的是9月份，大大超出了立法計劃應有之義。此外，評估還發現，有的立法計劃的發布日期遠遠晚于通過日期，個別地方甚至延遲了147天。例如，安徽省人大常委會立法計劃通過日期為2018年2月12日，而發布日期為2018年7月9日。

（三）立法計劃完成情況有待提高

立法計劃完成度并非本次透明度評估的指標，但在評估中發現，部分地區人大常委會完成情況處于較高的水準，基本超過或接近60%，值得注意的是遼寧省人大常委會和云南省人大常委會立法計劃完成度為100%，年初所制訂的立法計劃均已實現，值得關注。部分地區人大常委會立法計劃完成情況不太理想，有的跌破50%（詳見表4）。制訂立法計劃本身是體現協調立法資源，規劃立法時間的過程，若完成率較低，則可能是由于立法任務過重，亦可能是由于年初制訂任務不科學、不合理，更有可能是因為立法計劃本身通過時間較晚，留給立法機關工作的時間不足一年，導致任務無法完成。

（四）立法規劃公開有待強化

立法規劃設定了地方人大常委會五年內的立法目標、原則和重點領域，是實現重大改革于法有據、實現立法為地方發展保駕護航的重要保障。在評估中發現，地方人大常委會制訂立法規劃較為積極，但是公開立法規劃則相對滯后。一方面，31家被評估對象均制訂了立法規劃;而另一方面，僅有15家人大常委會公開了立法規劃，公開率不足50%。立法規劃不僅要制訂和執行，而且應當以看得見的方式制訂和執行，有的人大常委會公開了大量征集立法規劃建議的新聞，邀請高校科研機構的學者、實務部門專家參加立法規劃座談會，但是沒有公開立法規劃本身，也沒有公開立法規劃的執行情況。

（五）部分地方立法草案缺少說明

地方性法規涉及的范圍較廣、內容枯燥乏味，若非專業人士很難迅速理解并提出相關意見。社會公眾參與立法活動積極性不高很大程度來源于法規內容及其表述距離實際生活較遠，但其影響卻真實體現在生活中的每一個細節。增加立法草案說明是加強公眾參與立法的重要途徑。事實上，在政務信息公開過程中，對于影響力較大的政府信息，均應當輔之以政策解讀，有的甚至制作相關的圖文解釋，幫助群眾理解相關內容。立法的影響力比政府政策有過之而無不及，其文字穿透力卻遠非政策所能比，故立法文本更應加大說明力度。在評估過程中發現，在立法草案征求意見過程中，草案說明的普及率不高，有17家人大常委會立法草案征求意見缺少草案說明，占比54.84%。這直接導致反饋意見數量較低、反饋質量不高、互動效果不好。

（六）法規草案征求意見有待強化

首先，征求意見期限過短。征求意見需要經過合理的期限，對此《立法法》第三十七條規定了法律草案征求意見一般不少于三十日[2]。地方人大在《立法法》的基礎上紛紛制定了符合自身特點的地方立法程序規定。有的要求征求意見的時間不得少于十五日，有的則規定不少于三十日。在評估中發現，有11家人大常委會征求意見時間少于規定期限。例如，《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第三十條規定：“列入常務委員會會議議程的法規案，應當將法規草案在福建人大網或者本省的報紙上向社會公布，征求意見，但是經主任會議決定不公布的除外。征求意見的時間一般不少于三十日。”《福建省非物質文化遺產保護條例（草案）》征求意見的時間為2018年6月11日至2018年6月29日，少于法定的期限。

其次，征求意見公開有待加強。公開征求意見反饋情況，有助于提高公眾參與立法活動的積極性，同時也能夠強化對立法工作的監督。《立法法》第三十七條規定，法律草案征求意見的情況應當向社會通報。各級地方人大在遵循《立法法》的基礎上，也規定了類似的內容，例如，《上海市制定地方性法規條例》第三十三條規定，地方性法規草案征求意見的情況應當向社會通報。但在評估中發現，絕大多數人大常委會未能公開征求意見情況，如征求意見的數量、內容以及反饋情況。部分人大常委會網站設置了反饋意見的統計欄目，但欄目統計為0。例如青海省人大在征求意見欄目中設置了參與人數和意見條數的欄目，但是從結果顯示來看，參與人數和意見條數都為0。有的設置了征求意見欄目，但欄目長期為空。福建省人大常委會在往期征求意見中設置了反饋結果欄目，但是該欄目長期為空，沒有任何內容。從上述評估結果來看，內容為空或統計數據為0基本都是由于工作人員未能及時將相關信息填報并予以公開，而不是由于草案確實沒有收到任何意見。

最后，征求意見反饋公開有待常態化。對于所征求到的意見建議是否采納，立法機關理應作出說明，尤其是對于不予采納的意見理應在不涉及保密問題的前提下向社會闡釋理由。類似的制度已經在行政機關的重大決策制定過程中形成了制度，不少行政機關已經在探索實踐，其目的就是切實體現立法的民主性和科學性，充分保障公眾有序參與。有的地方公開了意見的匯總情況，以及針對意見的反饋情況，但相關內容僅出現在部分條例之中，尚未全面覆蓋。例如，天津市人大常委會公開了《天津市生態環境保護條例（草案）》收到的130余條意見，以及針對意見的相關反饋情況，但是其他草案卻沒有公開類似的內容，征求意見反饋公開尚未形成長效機制。

（七）地方立法評估信息公開需落地

立法評估制度，既是科學立法的有效舉措，也是科學立法的重要保證，對于加強立法工作，提高立法質量具有重要意義。31家人大常委會普遍制定了立法評估的相關制度，有的明確規定了立法后評估制度，例如《山西省地方立法條例》第五十六條規定：“省人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以適時組織對有關法規或者法規中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告。”有的則是規定了立法預評估制度，例如《河南省地方立法條例》第四十六條規定：“擬提請常務委員會會議審議通過的地方性法規案，在法制委員會提出審議結果的報告前，常務委員會法制工作委員會可以對地方性法規草案中主要制度規范的可行性、法規出臺時機、法規實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。”無論是立法預評估還是立法后評估，都是為了提高立法質量、評價實施效果。盡管全國普遍建立了立法評估制度，但相關的評估實踐卻鮮見公開。在被評估的31家人大常委會中，有13家未能找到2018年度的立法評估活動，占比為41.94%。此外，31家人大常委會均未公開立法評估報告。立法評估應當應用于實踐之中，而非停留在制度層面。

（八）人大執法檢查信息公開需加強

對法規實施情況進行執法檢查是人大常委會的重要監督內容，在被評估的31家人大常委會中，均開展了執法檢查活動。有的是配合全國人大開展執法檢查。例如，2018年，河北省人大常委會配合全國人大常委會對《大氣污染防治法》進行執法檢查。有的則是針對地方性法規進行執法檢查。例如，安徽省人大常委會2018年對《安徽省統計管理監督條例》進行了執法檢查，發現在統計工作中仍然存在著統計法治意識不強、基層統計基礎相對薄弱、統計執法監督不夠有力等問題，并提出了相應的建議。有的制定了執法檢查的規范流程。例如，湖北省人大常委會制定《湖北省人大常委會執法檢查工作規程》，規范執法檢查工作，提高執法檢查質量。

需要指出的是，盡管被評估的人大常委會均開展了執法檢查活動，但網上公開的執法檢查報告卻少之又少。《監督法》第二十七條第二款規定：“常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。”公開執法檢查報告是法律規定，但評估發現，僅11家人大常委會在網上公開了執法檢查報告，占比35.48%。

（九）文件備案審查需進一步公開

根據法律規定，省級人大常委會應當對省政府制定的行政規章、設區的市和自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規等規范性文件進行備案審查。評估發現，31家人大常委會均制定了備案審查的相關制度，但是僅有11家人大常委會啟動了備案審查相關程序且公開了備案審查報告，占比為35.48%。可見，在門戶網站公布備案審查信息的人大常委會并不多，公開工作還需繼續加強。

五、提升人大立法透明度的建議

首先，提升立法公開意識。民主立法、科學立法不是掛在嘴邊的口號，立法機關也不能只做不說，只有向社會全面展示立法工作的各方面細節，才有助于取得更廣大人民群眾的信任、認可、參與和支持。因此，公開是立法乃至人大工作的本質要求。此外，公開不僅是將相關內容和信息展示出來，而是需要考慮受眾的感受。公開內容雜亂無章，相關信息放置錯誤，查閱文件耗時過長都是影響公眾瀏覽人大常委會信息過程中可能產生的不良體驗。克服上述弊端就要求工作人員從人民群眾的角度出發，從一般受眾出發，提高立法公開意識和水平，不僅讓公眾獲取信息，而且提高信息獲取的便捷度。

其次，進一步加強公開平臺建設。地方人大常委會門戶網站是立法信息公開的第一平臺，盡管人大常委會公報、地方報紙、地方媒體都是立法公開的重要渠道，但上述方式受眾面有限，影響力一般，傳遞速度較慢，很難適應新時代背景下的立法公開工作。同時，鑒于微博微信信息碎片化嚴重，不利于信息的整理匯總，也難以承擔立法信息公開的重任，故應當將門戶網站作為立法公開的第一平臺。在門戶網站建設上，應當積極參照政府、法院的有益經驗。經過多年的努力，政府已經將門戶網站作為政務服務的重要平臺，公眾不僅能夠在網站中獲取相關信息，而且還能夠辦理大量事項;對于法院而言，門戶網站不僅僅是公眾了解法院地址的窗口，而且還是了解案件辦理進度、知曉辦案流程、與法官進行溝通交流的重要平臺。盡管人大常委會門戶網站有了長足進步，但是與政府、法院相比，差距仍然比較明顯。建議未來人大常委會以政府、法院為參照，加強公開平臺建設，提高立法公開質效。

再次，進一步完善立法公開制度。當前關于立法公開的相關規定散見于《立法法》《監督法》等法律之中，相關的公開制度尚不完善，公開的時間節點有待細化，公開不力的責任有待明確。這就要求集中出臺一系列立法公開的相關規定，進一步完善立法公開相關制度，保障立法公開有法可依、有規可循。

最后，建立立法公開的統一標準。目前關于立法公開的理解全國尚不統一，對于立法公開的研究仍需繼續，對于立法公開的探討仍處于起步階段。哪些信息應當及時公開，哪些信息可以不予公開，哪些信息應當審查后公開都值得進一步研究細化。建議加強立法公開方面的理論研究，強化相關問題的探討，統一全國立法公開的標準，并適當對人大常委會立法公開進行績效考核，從而助力立法工作向縱深推進。

注釋：

[1]評估僅涉及地方人大常委會在網站中公開的情況，其他工作內容均不涉及，所體現的成績及反映的問題也僅是公開方面的內容，特此說明。

[2]《立法法》第三十七條規定：“ 列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。”

（作者系中國社會科學院法學研究所助理研究員）