供給側結構改革下施工企業PPP項目前景分析

陳瑞艷

摘要：政府工作報告提出，要進一步推進供給側結構性改革，報告提出進一步去杠桿、壓縮財政預算、加強基礎建設、提高供給效率。國家及各地市政府出臺的多項關于對PPP項目的優惠政策，文件能夠給PPP項目帶來減稅、減負、簡政，規避重大風險的作用。目前的市場大環境對PPP項目來說是風險和機遇并存，施工企業應把握國家去杠桿、降負債的潮流，緊跟政府經濟指向，以絕對競爭優勢參與到PPP項目中。

關鍵詞：供給側結構性改革;PPP項目

在十三屆全國人大二次會議報告中，多次提到在供給側結構性改革的總體布局下，聯系經濟結構升級，推進新動能，加快經濟發展穩中求進的步調。報告中提到的多條舉措對PPP項目來說前景更廣闊，施工企業應抓住此次改革發展的機遇，結合企業戰略發展布局及時調整投融資政策，在供給側結構性改革背景下使PPP項目獲取更大盈利空間。

一、逐步完善規章制度，PPP項目發展日趨規范

（一）政府報告中去杠桿、壓縮預算增加社會資本開展PPP項目的準入機會

報告中提到要優化和升級供給結構，針對政府財政及國企去杠桿策略，加推緊縮的財務政策，縮減負債比例，降低資產負債率等要求。政府報告的投資預算中資金支出需求大于政府投資資金預算，資金缺口較大，需要尋求外部資金融入。在降低政府負債比重、縮減財政預算的供給側結構性改革背景下，增加高效率、高質量的PPP項目的準入機會是解決預算不足的一個途徑。

（二）改革偏向公共服務、基建建設領域，提高供給效率

政府報告中多次指出需要民間投資帶動經濟發展新動能，引導社會資金轉到高速鐵路、高速公路、農村公路、電信、油氣等基建性、基礎性、惠民生的領域，讓民間投資能有準入機會、有發展空間。改革方向與PPP項目的本質相貼合，PPP注重的是政府的宏觀戰略規劃及監管職能的授權與使用，以建造公共基礎設施的方式，滿足公共需求，政府和社會資本之間互相合作。

（三）加大減稅減負力度，各地對PPP項目給予多項優惠政策

新一輪的稅費體制改革中，國家大力降稅減負，施工企業也可以享受到相應的稅收優惠，如增值稅稅率下調、調低企業所得稅稅率、個人所得稅起征點提高等。在PPP項目經營階段，公共基礎項目可享受企業所得稅三免三減半政策;環境保護、安全生產等專用設備的投資額10%部分可抵減投資當年的企業所得稅;污水處理項目銷售自產水可抵減增值稅、污水處理的勞務可以免征增值稅;利用垃圾再循環的電力項目可以享受增值稅即征即退等。

各地市為加大推進PPP項目工程建設，推出了多項優惠政策，如江蘇省修改獎補辦法，獎補向民營企業，在原基礎上將標準上調10%;內蒙古綜合運用財政資金、國際金融組織、投資基金等手段，重點支持PPP項目建設。

二、PPP項目處于高速發展階段，在政府干預下實現優勝劣汰，施工企業尋求發展機遇

在《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財金2018年54號文）中，加強PPP項目規范性要求，嚴格審查運作模式不規范、采購程序不嚴謹的項目，加大整改力度。因采購流程不規范、運作模式不標準、簽約主體不合規等原因處置了173個示范PPP項目。

（一）目前PPP項目的發展形勢及行業探討，施工企業可以參與的行業較多

從財政部政府和社會資本合作中心的項目公開信息來分析，PPP項目涵蓋市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發、教育等19大類，其中市政工程和交通運輸所占比重最多。因施工企業“兩標并一標”及獲得施工利潤的需求，可以參與到市政工程、交通運輸、政府基礎設施、海綿城市等諸多類型的PPP項目。

（二）PPP項目利用表外融資調整杠桿系數、優化報表數據

傳統項目籌資渠道單一，資金缺口無法從其他融資渠道取得，除了業主撥付款外基本依靠銀行貸款取得，財務杠桿較大、償債難度大、企業面臨較高的財務風險。在PPP模式下，SPV公司是融資主體，按照政府和社會資本出資比例，以銀行貸款債務融資、通過基金管理公司發起項目基金融資、商業保理信用融資。融資主體從施工企業轉變為SPV公司，順應了供給側結構性改革潮流，融合政府和社會資本的經濟新動能影響，降低投融資風險。

表外融資因不需列入資產負債表，集團型施工企業利用SPV公司采取表外融資方式融入資金，是符合當前供給改革潮流和市場機遇的融資方式。表外融資包括資產證券化、經營租賃、產業基金等方式。

以廣深珠高速公路項目為例，該項目是我國第一個引入外資投資的TOT項目，SPV公司以車輛特許經營費為信用擔保，與摩根斯坦利公司合作發行高浮動利率、10年及以上的海外離岸私募債券。該融資模式實現項目的資產證券化，以低于貸款利息的代價籌資，且風險較小。該案例屬于海外的資產證券化，目前我國針對資產證券化的法規不完善、SPV公司與證券公司交易機制不完整、融資風險較高、審批程序多，因此全面推廣的話尚需時日。

（三）收益方式多樣化，拓展利潤之外其他收益補償

PPP項目作為公共性、基礎性、服務性項目，自身收益性有限，除施工企業可獲得建設階段的施工利潤外，投融資階段的投資收益大部分歸屬于基金公司或投資銀行，運營階段分為使用者付費項目和政府付費項目，運營階段的收益水平及附加特許經營權、補償性資源是社會資本參與到PPP項目關鍵因素。

使用者付費模式要對社會公眾開放，具有公益性，但政府對單價有上限要求，同時社會資本以盈利目的對流量的規模需求，二者矛盾性需要企業提供質優價廉的服務，吸引更多社會公眾消費。如北京地鐵項目為保證最低盈利需求，項目合同約定政府對客流量的兜底條款，財政對差額盈利的補貼政策。

研究香港地鐵項目及德國瓦爾公司公廁項目等成功案例后發現，PPP項目的收益方式多樣，附加收益、潛在利得、品牌影響等非直接收益是突破傳統形式的長期回報。如香港地鐵以“地上地產+地下交通”配套開發建設，地產開發收益足以補虧地鐵項目;北京某限價房項目以商品房收益補償保障性住房;日本豐田汽車以冠名權取得某橋的PPP項目，提升社會影響力，獲得間接收益。

（四）施工企業參與到PPP項目，是施工方到業主角色的轉變，帶來新的機遇和挑戰

PPP項目中施工企業參與到建設、經營、移交的整個過程，從項目前期可行性分析、到投融資管理、工程施工建設、再到后期運營、移交等階段都扮演著重要角色。施工企業作為PPP項目的社會資本方，符合政府“兩標并一標”政策，承攬項目建設施工，獲得施工利潤。PPP模式對企業融資能力要求較高，如何在平衡資產負債率、保證投資回報率、維持杠桿水平的情況下，保證PPP項目成功運作，需要施工企業根據自身實力判斷。

三、施工企業順應改革潮流，做好風險預警，及時調整發展戰略

（一）施工企業應識別各階段的風險，做好風險預警及防范措施

項目準入階段施工企業享受項目額外收益的同時也面臨政府違約風險，如長春匯津污水處理廠項目因政府失信失敗。因此施工企業應在合作協議中加入各類約束性條款;研究政府可行性報告中的風險點和計價規則，測試盈利及虧損可能性。項目實施階段應加強成本管理，把控融資風險，施工過程適當轉移風險，與傳統項目相比加強項目保險轉移意識，隨時關注SPV公司中政府與其他資本方的動態，關注各方履約能力，避免違約風險。

運營階段是施工企業的薄弱環節，企業應加強PPP專業隊伍建設，建立健全項目運營部門，搭建與專業咨詢公司的合作;提前測算運營收益和政府補助的可能性，提前規避運營虧損;關注政府動態，隨時根據約束性條款避免政府違約提前收回項目的風險。

（二）把握市場定位，以市場需求為導向尋求長遠合作的資本企業

施工企業要順應時代發展潮流，以企業的品牌優勢、技術優勢、資源優勢樹立企業對外形象和市場定位。施工企業參與PPP項目之前應尋找目標一致的基金公司、金融公司，預估合理的融資規模和資本成本;對金融機構來說，施工企業在建筑施工過程的經驗及風險把控能力占優勢，是金融機構需要的PPP項目合作伙伴。改變傳統項目的短期經營思維，從項目準入階段到經營階段、直至移交階段，引入生命周期管理中開發期、成長期、成熟期、結束期理論到PPP項目管理中。

四、結語

PPP項目是順應當前發展潮流的、長期的、充滿風險和挑戰的項目，對施工企業來說從項目準入與政府洽談階段、融資及施工建設階段、與政府及資本提供方在收益分享的運營階段、至項目最后移交階段，每一階段都需要專業的人才參與設計方能規避風險。限于筆者對PPP項目的認識有限，和政府對PPP項目立法工作不完善，本文對于施工企業參與到PPP項目中投融資及運營階段的探討深度存在不足。

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（作者單位：中國鐵路通信信號上海工程局集團有限公司青島分公司）