我國養老服務體系的政策路線和供需現狀研究

張月

摘要：“十三五”國家老齡事業發展提出了健全養老服務體系的目標，2019年兩會中“養老服務”再度成為民生熱點話題。當下，十分有必要對現階段的中國養老服務體系做系統性的梳理，從政策路線的厘清、供需現狀的對照來綜合反映我國養老服務體系發展的困境和挑戰;其中，供方分析從養老資源著手，需方分析從老年人現狀著手。文章針對的提出優化養老服務體系的可行性路徑，以助于更好更全面地提升老年人生活的幸福感、獲得感和參與感。

關鍵詞：人口老齡化;養老服務體系;政策;供需;優化

一、我國養老服務體系的政策路線

養老服務體系是指“一切為滿足老年人特殊需要而提供產品和服務的行業總稱，其外延至少包括家政服務業、醫療護理業、保險業、老年理財業、老年休閑娛樂業、老年用品、老年旅游、老年教育、老年文化體育、老年心理咨詢等行業”。養老服務的相關政策能反映其演變歷程，筆者借助互聯網大數據搜集了2008～2018年間的政策文件，分析了養老服務體系的健全程度和發展方向。

（一）養老服務模式多樣化

《民政部關于印發2008年工作重點的通知》：大力發展養老服務，努力構建以居家養老為基礎，社區為依托、機構服務為補充的社會化養老服務體系。2016年，國家衛計委頒發了兩部關于醫養結合的文件。《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》肯定了“十二五”時期我國老齡事業和養老體系建設，以“居家為基礎、社區為依托、機構為輔助、醫養相結合”的養老服務體系已初步形成。

（二）重視養老服務質量

一是養老服務項目更完善，全國老齡辦發文《“十二五”公共體育設施建設規劃》指出要重視老年人的精神世界、延展興趣愛好、豐富老年文化生活。二是機構建設愈完備，《社區老年人日間照料中心建設標準》等提出了當期養老建設的發展目標。三是志愿者、社會工作者、專業人才制度愈加完善，《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011～2020年）》等對志愿者、社會工作者和養老護理員加強規范約束，可有效規避職業道德風險。

（三）老年服務社會化

2010年民政部發文《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》、同年民政部和財務部聯合發文《關于政府購買社會工作服務的指導意見》、2013年國務院辦公廳發文《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、2014年國務院發文《關于創新重點領域投資融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、2015年國務院辦公廳發文《關于全面開放養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》、2017年民政部發文《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》。十年間的政策有一個明顯的特點，即政府在養老服務供給方的主導地位逐漸淡化，轉而購買社會服務、鼓勵和引導民間資本投資。

二、我國養老服務體系的供需現狀

（一）需方分析——老年人現狀

1. 人口老齡化情況

根據聯合國世界衛生組織提出的年齡劃分標準：60～74歲為年輕老年人，75～89歲為老年人，90歲以上為長壽老年人。按照國際通用的測算人口老齡化標準，我國在2000年的第五次人口普查中60歲人口占總人口比重達10.2%，已進入人口老齡化社會。而正常情況下，人口老齡化預示該階段國家經濟發展水平、醫療服務水平、人均收入水平等高指標的達成，我國的人口老齡化是一種非健康型老齡化。

2. 空巢老人情況

國家衛計委發布了《中國家庭發展報告（2015年）》，報告指出空巢老人占老年人總數的一半，其中，獨居老人占老年人總數的近10%，僅與配偶居住的老人占41.9%。“十三五”規劃中預計我國在2020年，全國60歲以上人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升至17.8%左右;獨居和空巢老人將增加到1.18億人。

3. 健康情況

《老齡藍皮書：中國城鄉老年人生活狀況調查報告（2018）》指出：目前，我國約三成老年人健康狀況較好;在日常保健行為方面，超過一半的老年人參加了體檢且從不吸煙、喝酒和服用保健品，但幾乎一半的老年人從不鍛煉，睡眠質量不高。據有關部門預測，到2035年老年人口將達到4億人，失能、半失能的老人數量會進一步增多。

4. 收入情況

老年人收入來源于儲蓄、退休金、投資收益、股份分紅和子女支持等，其中，子女提供的經濟支持是老年人外部經濟支持的主要來源，而農村老年人對子女的經濟依賴尤為明顯。伴隨衰老的過程，名下有房產的老人比例降低，82.4%的60～64歲老年人（或配偶）有房產，而80歲以上的老年人，這一比重降低至43.9%。

（二）供方分析——養老資源現狀

1. 居家養老服務

居家養老模式是傳統家庭養老的沿革，是絕大多數老人和家庭主要的養老方式。居家養老不等同于家庭養老，它是一種以居家為基礎、社區為依托的養老形式。理想狀態下，城市居家老人能接受到子女、朋友、鄰里等照顧和社區、志愿者、社會機構等提供的服務。居家養老服務項目和質量受地域差異的影響，集中表現在新型小區和老城區、發達地區和欠發達地區的差異。據有關學者調研發現，60%的老城區老小區未建立居家養老服務站點，而老小區的居民大多以老年人為主。

2. 社區養老服務

社區養老以社區為服務站點，為空巢、獨居、失能失智、日間無人照料、自理能力欠缺的老年人提供社區服務，是居家養老的重要補充形式。社區養老服務的水平取決于社區服務設施與老年人養老資源需求意愿間的匹配程度。據政府2009～2016年社區養老服務設施的變化數據以及2017年第四季度社區服務設施數目，我國社區養老服務設施數目正在逐年增長，但服務中心、站增長率呈下降趨勢且在2010年出現負增長現象;我國社區服務設施較往年完備，但城鄉二元差異顯著。

3. 機構養老服務

中國老齡化態勢只增不減，老年人規模持續擴大，政府持續重視養老機構的投資、建設和管理。民政部《2016年社會服務統計公報》數據顯示我國養老服務機構數量持續增長，機構養老服務一定程度上彌補了現階段的老年養老后遺癥。2011年，《民政事業發展統計報告》首次采用了平均每千名老年人擁有的養老機構床位數作為衡量機構養老資源充沛程度的指標。“十三五”規劃中指出“十二五”時期我國養老機構床位數量達到672.7萬張，每千名老人床位數量是30.3張，超過預期目標值。然而，有學者研究發現伴隨著我國養老機構的床位數量的快速增長，床位利用率卻持續下降。

三、我國養老服務體系的問題與挑戰

（一）家庭責任機制亟待加強

老年人對于子女、親戚的情感依賴較強，居家養老是老年人心之所向。但現實情況是，子女多數選擇到外地工作、學習或定居，空巢和獨居老人數量增多。因此，家庭成員的養老責任意識和孝道文化的傳承是老年人幸福感的重要指標。

（二）養老服務保障水平較低

值得肯定的是，中國政府在養老服務質量、養老機構數量、機構床位數、專業人員操守上逐漸完善。但由于老年人的實際養老需求與機構服務水平、機構收費高于老年人及其家庭的消費能力等因素，仍然出現實際床位利用率偏低的現象。養老保障水平低于社會經濟發展水平，比如2010年我國養老機構的實際床位數僅占老年人人口數量的1.9%，低于發達國家7%的比例，也低于一些發展中國家2%～3%的水平。

（三）職業體系和專業人才緊缺

社區和養老機構工作人員、家政服務人員與老年人會直接接觸，那么，養老服務質量與工作人員的職業技能、職業操守緊密相關。但近幾年曝光的護理員虐待老人的新聞不計少數，規范養老服務人員的職業規章和職業操守迫在眉睫。而事實上，我國專本科院校中開設與養老服務相關的專業有護理專業、社會工作等公共管理類專業，實際從事養老服務產業的學生卻少之又少，且在實際教學過程中欠缺有效的實操課程。

（四）體系內容缺乏協調性

居家養老服務是服務體系中的基礎保障模式，隨著社會力量的加入，居家養老不再是純粹的家庭養老，而是一種以居家為基礎、社區為依托的養老形式。再后來，政府逐漸“簡政放權”，社區養老服務的內容愈加多樣性，機構養老應運而生。三者在服務項目、制度管理、城鄉地域差異上存在明顯的不協調。

（五）法律法規不完善

法律法規建設是健全養老服務體系和提升老年生活幸福感的基石。2013年發布了《中華人民共和國老年人權益保障法》，《憲法》、《刑法》、《婚姻法》中也有與老年人相關的話術。但整體養老服務體系欠缺專項性法律法規和監督問責機制、缺乏養老機構行業規范，法律法規的執行力度、落實力度遠遠不夠。

四、我國養老服務體系的優化路徑

（一）健全家庭養老責任機制，傳承孝道文化

中國的老年人更傾向于為子女提供力所能及的日常生活照料、分擔工作生活中的憂愁和欣喜。但現下中國年輕人追求的有品質、自由的生活狀態，常年在外學習工作，因此，空巢老人和獨居老人越來越多，老年人遺憾孤獨過世的新聞也頻繁登上各大新聞衛視。加強孝文化的傳承、宣揚愛老敬老的理念尤為重要，同時中國法制部門應將子女供養老人納入法律，健全我國的家庭養老責任機制，更好的保障居家老人的合法權益。

（二）尊重市場規律，擴大養老資源

首先，政府對養老服務產業進行財政支持。養老服務產業目前是我國的朝陽產業，既有發展前景，但發展又會遭遇瓶頸，市場風險極大，因此需要政府部門對養老服務產業提供及時合理的財政支持。其次，吸引社會資本進駐社區養老服務，為居家社區老人提供近距離的便利養老服務。最后，遵循市場規律，推動養老服務逐漸由低層次向高層次發展，給予養老服務市場自我適應、自我發展的過程。

（三）構建合理的養老機構質量評估體系

養老機構質量與老年人養老需求的滿足程度相關。養老機構的建址地、內外部環境、衛生情況、餐食情況、日常生活照料、娛樂活動以及醫療服務等具體的服務細則，應建立一套與老年人生活息息相關的方面進行事無巨細的、全方位的、科學考量。

（四）建設專業養老服務團隊，發揮“互聯網+”優勢

我國大陸在養老服務團隊的建設方面應學習中國香港地區和日本方面的經驗，譬如對護理員及其他雇傭人員進行崗前免費的系統培訓。有必要在各高校與護理、社會工作相關的專業中建立科學的教學體系，將理論與實踐相結合，培養出高品質、高職業操守的專業養老服務團隊。同時，發揮“互聯網+”的線上優勢，幫助老年人與護理員、養老機構、家政公司搭建線上呼叫應答橋梁。

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[5]國務院.國務院關于印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017-03-06.

[6]全國老齡辦.老齡藍皮書發布[EB/OL].http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/2/186704. html，2018-05-18.

（作者單位：上海工程技術大學管理學院）