“永不加賦”為何成了一句空話？

李文釗

清朝入主中原之后，吸取“明亡于加賦”的歷史教訓，實施輕徭薄賦的政策，特別是康熙皇帝將人頭稅永遠固定在康熙五十年（1711）的數字上，“嗣后所生人丁，免其加增錢糧”，也就是不管國家人口增長多少，永遠不再增加稅收。后來被總結為“滋生人丁，永不加賦”。雍正年間又實行“攤丁入畝”，把人頭稅攤到土地稅中，而且規定新開墾的土地也不再增稅。雖然政策這么好，但老百姓的負擔還是很重，甚至導致起義接連不斷。其實，所謂的“永不加賦”名不副實，其政策的背后隱藏著許多弊端，火耗就是其中之一。

什么是火耗？據《清朝文獻通考》記載：“錢糧出于田畝之中，火耗加于錢糧之外。”也就是說火耗是在正常征收的錢糧之外加收的賦稅。地方政府向朝廷運送征收錢糧的過程中難免會有一些損耗，從老百姓手中收來的散碎銀子在上繳國庫之前要熔鑄成統一標準的大銀子，熔鑄過程也會有損耗，因此官府會向老百姓額外多征收一些錢糧，以使賦稅充足，這就是火耗。在清朝初期，火耗本是不合法但私下予以默認的。那么為什么會出現這一奇葩現象呢？

清朝初期，中央政府要平定南明勢力、消滅各路起義軍和周邊部族如葛爾丹的反叛，籌措錢糧成為首要問題，于是中央政府便極力削減地方財政權力，減少存留給地方的財政銀兩，壓縮地方開支，導致地方財政緊張。如康熙七年（1668）中央與地方的財政比為86.9：13.1，后來中央政府又陸續裁掉了各地存留的部分銀兩，地方存留僅占全部財政收入的6.4%。各地政府的經費也遭到大幅度削減，如順治十三年（1656）朝廷一次性裁扣地方各項經費達75萬兩之多，全部用作軍費。

另外，為了防止地方形成像三藩割據那樣的勢力，中央仍然嚴格控制地方財政占比。

到了康熙中期，中央和地方的財政分配比例基本固定在82：18左右，并被歷代繼承下來。地方政府也要建設和發展，比如興修水利和道路，但是手里沒有錢怎么辦？各地官員只得巧立名目向老百姓攤派，攤派的最好方法就是加到火耗上。本來對于加征火耗這個事朝廷是不允許的，順治朝曾規定：“官吏征收錢糧私加火耗者，以贓論。”康熙皇帝也規定：“州縣官劫取火耗，加派私征，革職提問。”但隨著時間的發展，朝廷不得不默許了這種做法，深知地方政府因為財政不足才出此下策，“若盡以此法一概繩人，則人皆獲罪，無所措手足矣”。

中央與地方財政分配不合理只是一方面，另一方面清代承襲明制，各級官員的俸祿非常少。清代一品官員全年正俸不過180兩銀子，往下依次遞減，九品官一年的俸祿不過45兩，除此以外，每正俸一兩，還有一石祿米。雖然雍正年間考慮官員收入水平低而進行養廉銀改革，地方各級官員的俸祿都有了不同程度的增長，但花費也非常龐大。清代官員沒有公房、公車、差旅費和公費醫療，甚至連官服都要自己出錢購買，還要養活一大家子，包括家眷和仆從。作為官員，每年還要在必不可少的社交上花掉一大筆錢。此外，編制內的人員太少，官員必須自掏腰包花錢雇傭辦事人員。如在督撫衙門中，總督和巡撫必須自己出錢招聘大量的幕友、書辦和仆役;縣衙中知縣也不得不自掏腰包雇傭師爺、書吏和部分衙役。盡管如此，朝廷仍然想方設法地克扣俸祿。康熙時期皇帝經常要求官員們捐出俸祿以充實地方公用;嘉慶十九年（1814）為籌措軍費，皇帝命令“在現任大小官員養廉銀內分作十五年均勻攤扣歸款”。俸祿不足以彌補支出，官員們就只能加收火耗或貪污腐敗了。

還有就是陋規的存在。在沒有獨立經濟來源和收入不足的情況下，上級和底層官吏們只能分別通過手中的權力來“隱形”或直接勒索下級和老百姓以獲得收益，時間長了就形成了陋規。各州各縣征收上來的錢糧，除了上交國庫之外還有盈余，這些盈余的錢會分一部分給布政使衙門官吏，布政使衙門再分一部分送給總督或巡撫。各稅關、漕運管理衙門和鹽業莫不如此。以鹽業為例，清代實行鹽業專賣，鹽商通過政府頒發的“鹽引”壟斷鹽業獲得巨額收益，富了之后必然要“利益均沾”。雍正三年（1725）山西頒發了一萬道新的鹽引，鹽商獲利豐厚，翌年就表示每年捐款五千兩作為該省的公費。

此外，官員無論大小，都要定期向上司上交成為慣例的“禮”，這些禮包括但不限于以下范疇：下屬參拜剛剛到任的上司時的見面禮，逢年過節送的禮，紅白喜事及生日時的禮，感謝提拔而送的禮，上司升遷、調動離任時送的禮，諸如此類。就連林則徐這樣的清官也公開收受。官員們一級一級地吃下來，大魚吃小魚，小魚吃蝦米，基層官員們就只能吃老百姓了。

另外，隨著清代人口不斷增長，經濟發展，美洲白銀的大量流入導致通貨膨脹，“永不加賦”就只能變成不斷加賦。本來征收一百斤糧食，火耗加收一兩斤還算是合理的，但由于沒有明文規定，官員在征收火耗時不但隨意而且呈現愈加愈重之勢，“州縣火耗，每兩有加二三錢者，有加四五錢者”，也就是說征收一百斤糧食，會多收二三十斤甚至四五十斤，損耗率極其不合理，甚至“稅輕耗重，數倍于正額者有之”，也就是火耗高于正常征收的數額。這樣一來，可笑的事情也就發生了：本應征收三兩銀子，可火耗卻有三十兩之多，加在一起就是三十三兩，老百姓根本交不起錢，活不下去，最終導致貧困、逃亡甚至造反。

雍正皇帝上臺之后，改革財稅制度，實施“火耗歸公”，把火耗由私下征收變為公開征收，把控制權由州縣收到各省督撫手中，一改過去“州縣存火耗以養上司”的現象，形成“上司撥火耗以養州縣”的局面，以彌補地方財政收入和官員俸祿的不足，同時確定并降低火耗標準，并且規定可以根據實際情況不斷調整。在此基礎上，雍正皇帝禁革一些陋規，取得了較好的效果。這樣，地方財政狀況有所好轉，官員收入增加，貪腐得到有效遏制，老百姓的隱形負擔相對減輕。但是到了乾隆時期，對各省的火耗數額予以固定且不允許提高，對各級政府官員的收入形成定制且不得突破。此外，乾隆還將省級財政支配權收歸中央并嚴格控制，導致財政制度僵化，再加上通貨膨脹，地方財政和官員收入又出現了不足的情況。地方官員沒有別的選擇，不約而同地“耗外加耗”，越征越多，最終導致老百姓的負擔越來越重，“永不加賦”成為一句空話。后來的清朝皇帝一代不如一代，改革弊端的能力與魄力不再，直到清朝滅亡，弊端也沒有消除。