中美排污許可證制度中排放標準體系制定管理

劉茜湘

（上海建科環境技術有限公司，上海200032）

1 引言

我國現行排污許可證制度在很大程度上參考了美國的排污許可證制度，通過對2種制度的深入研究和橫向對比，能夠提煉美國排污許可證制的優點和經驗，為我國制度的完善提出建議，同時，能協助深入理解政策導向，對排污許可證業務的開展、企業環境服務形成閉環，并對上海市的環境管理、環境（咨詢）服務行業的發展方向做出一定的前瞻性預判。

2 排放標準體系的制定

隨著全球經濟化與技術化的高速發展，標準化活動無論是在國內還是在國際上的用途都愈發重要，因此，提高標準化的質量和水平成為一個國家提升國際地位的重要因素。

2.1 美國

美國的標準體系與其聯邦民主制度是對應匹配的。首先，美國政府不設專門的全國性標準化管理機構，對美國國家標準起管理和協調作用的是民間組織——美國國家標準學會（ANSI），并且和由ANSI認證的標準制定組織（SDO）以及美國國家標準與技術研究所（NISI）共同構成標準制定管理體系。美國的標準體系主要分為強制性標準與自愿性標準。在美國，自愿性標準和強制性標準的區別并不明顯，政府機構在制定法律法規時，可以引用民間標準制定組織制定的標準，這些自愿性標準一旦被寫入合同，或被政府機關采用作為保護公眾健康、安全和環境的法律法規的一部分時，便成為強制性標準。

2.2 中國

中國作為當今世界發展最快的國家之一，對國家標準化的重視程度也越來越高。新中國成立以來，我國的標準體系經過多輪修改完善，已形成適合中國國情，并且有很強系統性的標準體系。

我國標準體系的管理和控制是由國家標準化管理委員會統一進行的，其以國家標準為基礎，實施全生命周期的管理職能，具體包括我國標準與法律的起草修訂、組織國家標準的制定與修訂、指導地方和行業標化工作、監督國家標準的貫徹執行。同時，還承擔了標準化工作經費發放、宣傳教育、參與國際合作交流等行政職能，并且負責與世界貿易組織技術性貿易壁壘協議（WTO/TBT協議）執行和銜接的相關工作。

2.3 差異

由此可見，美國標準體系呈現出一種“由下至上”的形態。與其他國家相比，美國國家標準體系的特點在于權利高度分散，具體體現在重視私營機構解決方案，高度信任私營機構在合格評定活動中的監督及非監督功能。這種制度為標準使用者及利益相關者提供了更多的話語權與更強的權威性，同時，也依賴于強大的司法體制、品牌認可、公共媒體以及共同的社會責任，是典型的基礎制度支撐上層制度的構架。

中美兩國對標準化都是重視的，標準化在國家建設與經濟發展等方面都有至關重要的作用。美國在標準化活動中表現的“由下至上”的特點與我國有很大的不同。在標準化活動中，美國提倡由市場掌握主動權，在民間機構制定標準的基礎上，遵循自愿性以及協商一致的原則，強化政府的參與。而我國在標準化活動中，政府處在一個相對主導的位置，改革開放后，民間機構逐漸受邀參與標準制定，基本還是處于“自上而下”的體制中。

這種差異主要來源于國家體制以及標準體系發展路線的差別。美國是聯邦制資本主義國家，而我國是民主集中制社會主義國家，因此，在國家制度方面，中美存在的差異導致了2個國家在各方面政策包括標準化制度上存在的不同；另外，美國的標準體系制度發展時間較長，是在其他各項法規制度的支撐下，在戰時應運而生的體系制度，并經過長時間的發展和完善，形成了現在適合美國國情的體系制度。而我國標準體系是在為解決社會經濟發展、對外貿易等需求的情況下建立的，具有很強的針對性和實用性。

自建國至今，我國已經基本建立了較為健全的、符合我國國情的標準體系，但不可否認的是，現行體系仍有不斷完善的潛力。目前，最突出的問題即我國標準化體系與以歐美、日本的發達國家為主導的國際標準體系存在諸多矛盾，如制定采用原則、流程、執行和管理等方面。我國標準體系如何在確保科學合理地服務于我國人民的基礎上，適應全球標準體系是值得不斷探索的課題。

3 標準化管理結構

3.1 美國

美國的標準體制為非政府體制，但是由于政府的加入，能夠更加科學地制定并使用該標準體制。該標準體系的制定引入了“市場驅動、民間主導”理念，要求市場在進行標準化活動時，必須充分掌握主導權，并嚴格秉持協商一致及自愿性原則，由美國民間機構作為標準建議、起草、投票、發行整個制定過程的主導。同時，這一過程也需要政府的積極參與，主動與民間機構相關成員以平等的姿態協商，充分體現了政府的行政權力。在民間機構的基礎上，政府的參與對制定標準具有強化作用，能夠充分體現標準制定機制“自下而上”的特點，美國這種標準化理念，是由自由市場經濟體制下“大市場、小政府”的經濟發展理念衍生出來的。美國聯邦政府于1997年頒布了NTTAA《國家技術轉讓與進步條例（公法104-113）》，該法律條例規定：聯邦機構都應采用由自愿性協調一致標準組織制定的標準代替政府唯一性標準。該條例還指出：在沒有合適的標準適合該組織的時候，“聯邦政府部門的員工應參與自愿協調一致標準制定組織（SDO）的活動，以便這些標準制定組織完全了解聯邦政府對標準的需求以及政府的作用，并在其最終的標準文本中考慮這些政府的需求和政府的作用”。并且，賦予美國國家標準技術研究院（NIST）協調聯邦機構標準政策的權利。該條例建立了協調機制，完善了管理機構，通過將自愿標準納入政府標準和技術法規的方式，保證了其標準的有效性。

通過ANSI（美國國家標準學會），美國政府系統和民間系統相互配合，私人部門與公共部門共同制定標準，起到了連接各系統之間的橋梁作用。在2004年制定的HR1086《標準發展組織促進法》的公法108-237中定義標準制定組織（SDOs）為：計劃、發展、建立或協調自愿協商一致標準的組織，其使用的制定標準的程序符合開放、利益平衡及一致性特點，且滿足正當程序的基本要求。

美國標準制定的整個過程都具有嚴格的制定流程，首先，需要由工作組完成標準的起草工作，并將其送交至分技術委員會（SC），由SC進行第一次投票表決，通過后送至主技術委員會（TC）進行第二次投票表決（此次投票表決比第一次投票表決的范圍大），表決通過后將標準提交至標準化技術委員會進行審議，通過后方可正式發行。其中，SC和TC在投票過程中，一旦存在反對票，整個投票程序都要停止，直到消除反對票。

政府機構可以用表1中的6種方式對已經制定的標準進行采用。

3.2 中國

在中國，標準化活動屬于政府行為，由政府主導，行政部門負責流程的推進，主要采用的手段為專家商定和行政宣傳。同時，我國民間機構也逐漸加入標準的制定過程中，但多數都由政府及相關部門相邀而來，無法實現自由、公開參與。為了更好地適應社會主義市場經濟的發展需求，我國于2000年提出了新的標準制定理念，即“政府引導、企業主體、市場導向”，鼓勵企業積極參與，但仍然呈現出“自上而下”的標準制定機制的整體特征。

表1 美國國家標準采用方式

4 標準化制定程序

4.1 美國

美國國家標準體系的構成主要分為3個部分。即美國國家標準學會ANSI、ANSI認可的標準制定組織SDOs和美國國家標準技術研究院NIST，ANSI不負責起草標準，由其認可的標準制定組織SDOs，或自愿交由ANSI審核的組織制定。總體來說，美國國家標準是由美國國家標準學會ANSI批準，由其認可的標準制定組織SDOs具體修訂后開始運作的標準體系。ANSI所認可的標準制定組織制定出的相關標準，各個不同的組織、機構、政府部門都可以從中選擇適合該組織機構的標準并予以使用，而不是采用“一刀切”的方式將標準強加于所有的組織機構。美國執行標準理事會（Ex SC）主要負責制定、維護與美國國家標準相關的規范和程序。每5年要對已發布的ANSI標準復審一次，被審核的標準制定機構需要對審核付費。

編制ANSI標準可以采用以下3種方式進行：（1）投票調查法。即相關單位負責標準的擬定草案，由專業團體或專家投票，隨后將結果上報至ANSI設立的標準評審會審議批準。（2）委員會法。由ANSI技術委員會及其他機構委員會派代表擬訂標準草案，并由全體委員投票表決，標準評審會最后對標準草案進行審核，批準后方可發行。（3）可以從各個協會或專業學會中選取較為成熟且具有重大意義的相關標準，由ANSI技術委員會進行審核，將其提升至國家標準（ANSI），并在保有原專業標準代號的同時，冠以ANSI標準代號和分類號。比如，美國機械工程師協會（ASME）的關于鋼管的標準代號為ANSI/ASMEB36.10M—2015。

4.2 中國

中國國家標準制定程序被劃分為預階段、立項階段、起草階段、征求意見階段、審查階段、批準階段、出版階段、復審階段及廢止階段九個階段。對于以下2種情況，可以采取快速程序來制定國家標準。（1）中國其他級別標準的轉化項目或修訂現有國家標準的項目，可以省略起草階段和征求意見階段，直接由立項階段進入審查階段；（2）對于等同采用、等效采用國際標準或國外先進標準的制定和修改的項目，可以省略起草階段，直接從立項階段進入征求意見階段[1]。

4.3 差異

在中國，制定行業或國家標準時，需要嚴格按照建議、立項、起草、表決、審批和發行的流程進行制定。而在安排制定過程中，制定、審批和發行的3個環節的管理和運行是分別進行的，且在實際運行過程中，標準化技術委員會缺乏足夠的代表性，難以充分將整個行業技術思想和建議融入標準的具體項目條款中，需要提升標準的覆蓋面及市場適應性。對于美國，為了確保公眾利益不受影響，通常在制定標準時嚴格履行協會的公開、公平、一致等保護程序，確保所有被影響和感興趣的公民都有機會參與標準的制定。美國國家標準程序的制定充分參考了公眾的意見和建議，并參考和回應了公眾批評家及團體投票成員的意見。若任何參與者認為ANSI標準制定過程中沒有嚴格根據正當程序和原則進行時，可以通過上訴獲得相應權利。

5 與W TO/TBT銜接差異

WTO/TBT的國際標準發展原則是透明、開放、公平一致、有效性、連貫性、發展性。ANSI認可/批準標準的基本要求：公開、透明、協商一致、正當的程序、公平。

5.1 美國

美國參與主導了包括WTO/TBT在內的各大國際貿易規則的制定，使其將本國現有的法規標準體系的原則和運作方式等融入WTO/TBT的相關要求，保證美國在國際貿易中能占據有利地位。美國具有完善的標準體系，最上層是標準法規，作為美國標準提起的長期指導，規定了各行各業標準制定的基本原則；之后是對應的具體標準，根據科學技術的進步快速更新。美國的這套體系現有的WTO/TBT體系高度統一，美國通過ANSI作為應對WTO/TBT的總指揮，由于這種法律法規、標準體系的相通性，ANSI能對TBT協議的各類標準靈活應對。在通過詢問窗口NCSCI得到通知之后，ANSI能迅速協助標準制定方對標準進行調整。

在環境方面，排污許可證制度的核心內容之一便是排放標準的確定。排放標準也不例外地內嵌于美國整個標準體系中。目前，由于環境不能直接作為貿易商品流入國際市場，因此，環境標準主要通過“綠色技術壁壘”體現，相對排污許可的排放限制并未直接體現出來。

5.2 中國

我國加入世界貿易組織后，技術性貿易壁壘對我國國際貿易的發展形成了很大阻力。首先，我國的法律法規體系與其要求差別巨大，技術法規和技術標準的概念從根本上便有差異。我國的技術法規和技術標準均具有強制性，而WTO/TBT則更重視法規的強制性，在具體標準的選擇上具有自愿性，致使我國必須從各個角度進行解釋和調整，以適應國際協議。近年來，我國的管理思路也在逐步向國際靠攏，采用完善法規體系作為指導，再利用標準體系具體管控。以排污許可證制度來說，我國的排污許可標準限值采用現有環境管理領域的統一一套標準，這種管理思路無疑也是借鑒了美國的由上之下的方式。

5.3 差別

從歷史來講，美國作為WTO/TBT的制定方之一，必然想利于本國貿易的、契合本國標準體系的方向編制，因此，二者必然是高度契合的。對于后來者的我國，需要在保全我國標準體系符合國情的特色，并盡量適應國際體系。同時，在我國貿易飛速發展的今天，我國能爭取到更在標準制定上的話語權，使其向有利我國方向發展。考慮我國排污許可證制度學習美國框架，也必然為將來與WTO/TBT的銜接上提供更好的橋梁。

6 結語

目前，上海市按照國家推動排污許可制改革相關步驟，穩步推動許可證制度，已然在制度建設、技術體系支撐等方面開展了一系列的工作。當前，法規制度體系建設、技術支撐體系建設已初具規模，今后的工作重點正逐步從頂層設計延伸到規范許可證核發和落實按證排污，同時根據制度的實施效果，相應法律法規也在不斷調整完善。