通過稅收政策優化 促進海洋經濟發展

李俊葶

【摘要】稅收從供需、產業和地域等方面影響海洋經濟發展。我國海洋經濟的發展分為三個階段：第一個是快速增長階段（2004 ～ 2007年）;第二個是規模擴大階段（2007 ～ 2012年）;第三個是結構性轉變階段（2012年至今）。目前，我國海洋經濟發展進入瓶頸期，其中一個重要瓶頸就是稅收政策。海洋經濟產業具有投入大、周期長、季節波動性強、科技含量高等特點，但所適用的稅收政策混同于一般制造業，缺乏針對性和系統性。為促進海洋經濟發展，加快實現海洋強國目標，亟需優化稅收政策，進一步支持、引導、鼓勵、調節海洋經濟發展。

【關鍵詞】海洋經濟;稅收政策;專項稅種;高新產業;稅收調整;納稅周期

【中圖分類號】F121.3? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）05-0139-5

黨的十六大和十七大報告明確提出“實施海洋開發”和“發展海洋產業”，黨的十八大和十九大報告進一步明確“建設海洋強國”的戰略目標。從上述提法的變化可以看出，隨著海洋經濟的規模擴大、增速加快，我國對海洋經濟的發展越來越重視，并提出了利用海洋空間、挖掘海洋潛力、加快海洋科技創新、完善海洋管理體系、推動海洋經濟持續蓬勃發展、構建海洋強國的偉大目標。稅收政策在海洋經濟發展中起著引導產業發展方向、推動產業結構升級、促進可持續發展等重要作用。在海洋經濟發展的結構性轉變階段，要進一步優化海洋經濟稅收政策，破除海洋經濟發展的政策障礙，為實現海洋強國的偉大目標做出貢獻。

一、稅收促進海洋經濟的作用機理

稅收政策作為海洋經濟核心政策之一，對海洋經濟的影響最為直接，其可以從方向、力度方面給海洋經濟帶來總量或結構上的變化。稅收三大職能中的調節經濟職能在海洋經濟領域發揮著重要作用[1] ，具體來說，其對海洋經濟發展的調節方式主要體現在以下三個方面：

1. 稅收從供需角度優化海洋經濟發展。稅收政策會影響海洋經濟領域的資本、勞動力供給和消費、投資需求，進而對海洋經濟發展產生影響[2] 。

從投資供給角度來說，資本收益和資本成本的差額會影響投資決策。資本成本是資金占用的機會成本，包括投融資成本、投資資產折舊、占用資金成本、稅負等。因此，稅收作為投資成本會影響投資決策：稅負高則資本成本高、資本收益降低，資本無利可圖時投資意愿降低，導致投資供給減少。以海洋高科技企業稅收優惠為例，政府通過稅收抵扣、加速折舊、等級稅率等措施，降低進入高新技術產業的資本成本，最終增加資本收益，促進投資供給增加，進而增加該領域的社會資本投入。海洋高科技企業的稅收優惠政策能引導社會增加對海洋高科技企業的投資供給，促進企業增加科技投入和技術進步。

從消費需求角度來說，收入水平和商品價格的相對變動會影響消費者的消費決策。稅收不僅會影響消費者的收入水平，而且會影響商品的價格，最終影響消費需求。從稅收對收入水平的影響看，稅收具有收入調節效應。以個人所得稅為例，若個人所得稅稅率提高，則消費者收入會轉移為政府收入，消費者收入水平降低，用于消費的資金必然減少，導致消費需求下降。從稅收對商品價格的影響看，以消費稅為例，消費稅具有典型的流轉稅特征，對海洋商品價格影響較大。消費稅稅率越高，則商品價格越高，商品生產價格和銷售價格之間的“稅收楔子”降低了消費者的實際收入，這在一定程度上會影響消費者的消費決策，減少消費需求。

因此，稅收既能從供需的角度調節海洋經濟領域的資本、勞動力和消費，也能從供需的角度調節海洋經濟發展。

2. 稅收從產業結構角度優化海洋經濟發展。稅收對海洋產業結構有直接影響，產業間的稅收差異會影響各產業發展的機會成本，最終傳導至產業結構間的差異。對部分海洋產業給予的優惠稅收政策會促進社會資本等生產要素向享受優惠政策的海洋產業聚集，促進目標產業發展。盡管當前沒有針對海洋產業的稅收體系，但部分稅收優惠政策同樣適用于海洋產業。2008年我國高新技術企業的企業所得稅稅率調整為15%，這一稅收優惠政策也推動了海洋相關企業向高新技術方向發展。稅收優惠政策有利于促進產業結構優化在“量”的基礎上提升“質”的水平，未享受稅收優惠政策的企業與高新技術企業相比缺乏競爭力，會加速落后產能的淘汰。

一般來說，稅收對海洋產業發展的作用主要體現在三個方面：落實中央宏觀發展戰略;提升稅收征收效率，降低產業內企業的制度性交易成本;稅收制度的產業間差異更有針對性地為特定產業帶來發展紅利。

以船舶噸稅為例，《中華人民共和國船舶噸稅法》（簡稱《船舶噸稅法》）于2018年7月1日開始正式實施。首先，《船舶噸稅法》規定船舶噸稅的申報將實行電子化、無紙化、“7×24”小時即時繳納。繳稅申報即時化一方面符合中央“整體通關時間再壓縮三分之一”和“放管服”的要求，另一方面能有效提升征稅效率，滿足船舶業靠泊時效性強的特點。其次，《船舶噸稅法》設置了兩種稅率，我國應稅船舶以及和我國締結最惠國待遇地區的船舶可以享受優惠稅率，其余應稅船舶依普通稅率納稅。除此以外，輔以政策性的差異化稅率激勵措施，即不同國籍船舶噸稅稅率的差異化征收，既符合國家重大戰略方針，是落實“一帶一路”倡議具體有效的配套措施，又能提升我國船運企業的國際競爭力，促進我國海洋船舶業發展。此外，該稅法的退稅制度在時間安排上更具有海洋船舶業的產業特色，退稅時間申請從“一年”延長為“三年”，減輕了遠洋船舶退稅的時間壓力，能有效地促進海洋船舶業發展。總之，《船舶噸稅法》在某種程度上有利于促進我國船舶體量增加和規模擴張，有效改善與受惠國間的貿易關系，提高了我國航運船舶的整體競爭力。

3. 稅收從地域角度優化海洋經濟發展。我國海洋經濟區域主要劃分為三塊：北部、東部和南部海洋經濟區。各地區間海洋經濟發展既存在合作，也存在競爭。經濟發展的三大生產要素是資本、勞動力和土地，隨著技術發展拓展到更多要素，包括技術、制度等，要素的投入決定了地區間海洋經濟的發展水平。稅收能夠改變可流動要素（資本、勞動力等）的選擇，從而影響區域間海洋經濟的發展。地區間的稅收差異會對資本成本和投資回報產生影響，資本會選擇流向稅收較低的地區以獲取更高的回報。因此，區域稅收政策會影響資本投資的區域選擇。優先獲得資本投資的地區就更具有先發優勢，有利于形成產業集聚。后發展地區的稅收優惠只有超越產業集聚帶來的收益，才能獲得更多投資機會。因此，對于后發展的地區而言存在較大的劣勢。從我國海洋經濟發展的區域間差異能夠明顯看出，稅收政策優勢會帶來海洋經濟的區域發展優勢。

2017年我國北部、東部、南部海洋經濟區占全國海洋經濟的比例分別為31.7%、29.6%、38.7%。北部海洋經濟區海岸線綿長，良港多，海港工業密集，海洋經濟呈“二三一”結構。以遼寧省為例，海洋重工業比重較大，如海洋船舶制造業、海洋工程裝備制造業等。國家在1960年左右形成的重型工業機械制造業優勢，使北部海洋經濟第二產業發展優勢保持至今。南部海洋經濟區在改革開放時期實行了一系列優惠政策，其中稅收紅利政策使南部海洋經濟發展更加開放，稅收優惠政策吸引了外商直接投資，促進了南部海洋經濟區的發展，特別是消費結構快速升級，第三產業優勢更加明顯。當前南部海洋經濟結構已經形成“三二一”格局。中部海洋經濟區內的各省海洋經濟發展較為均衡，港口、航道、漁業、旅游、油氣、灘涂、海島等資源都非常豐富，因此在遠洋漁業、交通運輸業和重工業方面都有優勢。從占海洋經濟的區域比例來看，東部海洋經濟區的體量較小，從經濟數據上也印證了后發展地區的海洋經濟發展劣勢。東部區域和北部區域相比，北部區域第二產業的產業集聚效應優勢較大;東部區域和南部區域相比，南部區域第三產業的產業集聚效應優勢較大。因此，稅收政策的地區間差異和稅收優惠先發優勢的產業集聚效應對區域間海洋經濟影響較大。

二、稅收政策對海洋經濟的作用階段

由下圖可以看出，我國海洋經濟總量先后經歷了快速增長、增速波動和穩步增長的階段。由于2004年之前的海洋經濟體量相對較小，因此不再做具體分析。

1. 第一階段：海洋經濟快速發展（2004 ～ 2007年）。這一時期海洋經濟增長的主要特點是：基數小，增速快。2004年我國海洋經濟GDP為12841億元，增速為9.8%。2004 ～ 2007年，海洋經濟年均增速在12.5%以上，海洋經濟總量穩步增長。這一時期政府稅收政策的主要目標是刺激經濟增長，加速經濟發展。

我國實行的結構性稅制改革對海洋經濟總量和發展速度的影響都比較大。2004年稅制改革的主要方式是通過減稅刺激經濟增長，鼓勵發揮市場主體作用。2004年推行了積極的財政政策，稅制改革按照“減稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則執行。稅制改革增加了對海洋經濟的投資，擴大了市場對海洋領域產品的需求。通過減稅培育了龐大的市場主體，藏富于海洋企業，鼓勵沿海居民將儲蓄轉化為投資，激發了投資者對海洋經濟市場的投資熱情。從政策效果來看，對海洋經濟第二、第三產業的刺激十分顯著，在實現海洋經濟第二、第三產業總量增加的同時，加快了海洋經濟增速。2007年海洋經濟增至24929億美元，海洋經濟增速達到峰值15.1%。

2. 第二階段：海洋經濟規模擴大（2007 ～ 2012年）。受國際金融危機影響，海洋經濟增速下滑，2010年海洋經濟增速恢復到12.8%后，開始呈現穩定發展的狀態，2010 ～ 2017年海洋經濟年均增速約為8.39%。由于總量基數已經較大，因此這一階段盡管增速有所放緩，但總量絕對值幾乎翻番，且占GDP的年均比例約為9.75%。

為應對經濟危機帶來的經濟下行壓力，需要實行稅收調節來刺激經濟發展，但經濟下行背景下不存在大規模減少宏觀稅負的空間，此時提出的“有增有減”的結構性減稅政策非常符合這一時期的國情。同時，在實施結構性減稅思路的基礎上，開始制定并推出適用于各地區和各行業的稅收改革政策。此外，稅收改革的目標不僅僅是應對短期金融危機，也是為了實現優化稅制結構的長期目標。這一時期實施的稅收政策仍然是普惠型稅收政策，而非針對性的海洋稅收政策，從多方面發揮了對經濟發展的調節作用。比如前文提到的自2008年起，向高新技術企業以低于其他企業的15%稅率征收企業所得稅，促進海洋領域企業向高新技術領域發展。“十二五”期間，國家針對科技類的海洋風力發電和研究利用可再生能源類企業給予優惠政策，優惠方式主要是減免企業所得稅、先征稅后返還、減免增值稅、加速折舊等。海洋生態資源自然特征復雜，對基礎科學較為倚賴，海洋經濟發展需要技術進步和科學創新的保障。因此，該階段實施結構性減稅政策有助于海洋經濟總量的提升，海洋科學技術應用行業的稅收優惠政策還能促進行業經濟向高科技轉型。

總的來說，隨著這一時期結構性調整的稅收政策在全國鋪開，海洋經濟總量呈增長態勢，同時海洋經濟結構也得到優化。盡管結構形態沒有發生轉變，但是海洋經濟三個產業數據的比例變優。

3. 第三階段：海洋經濟結構優化（2012年至今）。2012年以后，海洋經濟在實現總量增長的同時，其產業結構也發生了轉變[3] ，第三產業超過第二產業，海洋經濟從“二三一”結構優化為“三二一”結構。海洋產業三次產業的比例由2012年的5.3∶45.9∶48.8優化至2018年的4.4∶37∶58.6。同時，2012年以來的海洋經濟年均增速超過同期經濟發展平均增速。至今海洋經濟第三產業仍保持絕對增長優勢，增長速度明顯超過第一、第二產業。

這一時期稅收政策的主導方向是海洋經濟結構優化。以山東為例，山東2011年開始施行《山東半島藍色經濟區發展規劃》，規劃對有利于藍色經濟戰略的新興產業、遠洋捕撈、國家風力發電、風能、波浪能等行業給予稅收優惠，實施資源稅改革等。2012年我國開始實施“營改增”試點，并于2013年推廣至全國交通運輸業和部分現代服務業，2016年將“營改增”試點范圍擴大至全國。稅制改革對海洋經濟第二產業中的運輸業和海洋經濟服務業影響較大，水路運輸服務、港口碼頭服務稅負明顯下降。以廣東陽江為例，自實施“營改增”以來，物流輔助服務業稅負下降了52%[4] 。2013年后，我國開始實施“一帶一路”倡議，盡管沒有建立海洋稅收體系，但是從一些具體政策細則中能體現其對海洋經濟的促進目的。

此外，2014年《國務院關于促進海運業健康發展的若干意見》提出，要發揮財稅政策的支持作用，研究完善國際海運的財稅政策。為落實國家海洋強國戰略，2019年交通運輸部在關于十三屆全國人大二次會議第1860號建議的答復函中，提出了提升海員權益、對海員個人所得稅實行優惠政策的建議。這一時期的稅收政策主要是在原有稅制政策的基礎上進行小范圍的方向性調整。從調整效果來看，在全國范圍內，除了北部海洋經濟區第二產業仍是主導產業，海洋經濟結構確實發生了較大的轉變。

三、未來海洋經濟的發展方向

1. 突破一批涉海關鍵核心技術。海洋科學技術創新和推廣應用是開發海洋資源、挖掘海洋經濟增長潛力、培育海洋經濟增長點的核心要素，是支撐建設海洋強國的基石。促進海洋科技創新能力提升主要包括兩個方面：一是促進傳統海洋產業改造升級;二是促進海洋戰略新興產業發展。首先，傳統海洋產業仍是海洋經濟的重要組成部分，因此，對傳統海洋產業進行改造升級是一項重要工作。其次，在加快發展海洋戰略新興產業方面，要加快建立和壯大海洋基礎科研團隊，加快突破一批核心技術，催生新技術、新產業、新業態不斷涌現，促進海洋科技的發展和創新。通過提升技術水平，提升我國海洋產業在國際產業價值鏈中的分工等級，進而提升海洋產業的國際競爭力。

2. 進一步優化海洋經濟結構。盡管我國海洋經濟結構已經呈現日益優化的趨勢，但仍處于傳統產業占比較高、新興產業發展速度亟待加快的時期。從上頁圖中能夠清晰地看出，海洋經濟第三產業發展速度很快，總量優勢非常明顯，未來發展應從海洋經濟結構總量增加向海洋經濟結構質量提升轉變。海洋經濟產業的發展要由單純追求總量轉變為既追求總量又提升質量，不僅要加快傳統海洋產業的轉型升級，還要進一步發展新興海洋產業。以海洋旅游業為例，2017年我國海洋旅游業占海洋經濟的比例達46.1%，且增速不斷加快。盡管旅游總人數增加了，但旅游業質量仍待進一步提升。在發展海洋旅游業方面，要更加注重提升服務質量、促進消費升級、創造新消費需求、挖掘新的增長點。在發展海洋新興服務業方面，要注重依托地方特色打造地方海洋文化產業和發展涉海金融服務業。

3. 加快區域海洋經濟發展。相對陸地經濟而言，我國海洋經濟開發滯后。為大力發展海洋經濟，2010年經中央批準，在山東、浙江、廣東和福建先后設立海洋經濟發展試點，之后設立了浙江海洋經濟發展示范區、福建海峽藍色經濟試驗區、舟山群島新區和海南國際旅游島。同時，中央賦予試點省份實施特定稅收政策的權利。例如，福建制定了稅收優惠征收標準，還明確了對各海洋產業的費用補貼時間跨度等更有針對性的優惠措施。此外，2019年8月18日中共中央、國務院發布的《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》中指出，將支持深圳加快建設全球海洋中心城市，要求深圳按程序組建海洋大學和國家深海科考中心，探索設立國際海洋開發銀行等。得天獨厚的地方海洋資源、優惠的區域稅收政策，定會促進區域海洋經濟快速發展。

4. 促進海洋經濟可持續發展。我國現在近30%的近岸海域和37%的大陸岸線均已被納入生態保護紅線管控范圍。從當前海洋漁業的數據來看，近海漁業捕撈已經接近漁業資源極限[5] ;從海洋旅游業來看，每年新增旅游人數不斷增加，海洋資源保護滯后，海洋資源環境承受的壓力越來越大，保護海洋生態環境刻不容緩。盡管海洋資源非常豐富，但受科技發展等因素的制約，至今人類對海洋的探索比例小于5%。只有加強海洋環境污染防治、控制海域污染排放、強化海洋生態監管治理，才能實現海洋資源可持續開發利用的目標。

四、促進海洋經濟發展的稅收政策優化

我國當前將海洋經濟相關稅收政策混同于一般制造業政策，未體現出較強的針對性。由于海洋經濟產業具有投入大、周期長、季節波動性強、科技含量高等特點，有必要制定針對性的政策對海洋經濟產業予以引導、鼓勵、支撐、調節[6] 。為適應新時代海洋經濟發展方向要求，突破海洋經濟發展瓶頸，未來可以通過以下兩個方面進行稅收政策優化，以促進海洋經濟發展。

1. 設立區別于一般制造業的海洋經濟專項稅種。當前，我國不僅具備設立海洋專項稅種的條件，而且探索設立海洋專項稅種能進一步推動海洋經濟發展。首先，從稅種設立條件來看，我國海洋經濟的總量和增速指標均表現良好，稅源基礎具備設立新稅種條件。其次，從推動海洋經濟發展來看，設立海洋經濟專項稅種有以下三個方面的作用：一是有利于減緩海洋經濟的周期性或季節性波動，平滑經濟增長;二是提高稅收政策的針對性，有利于達到稅收調控的目的;三是促進進一步細化、完善稅收體系和稅制改革。

以海洋資源稅為例，征收海洋資源稅可以調節對海洋漁業、礦產業資源的開發利用，避免粗放型開采。一方面，直接通過增加成本的方式，壓縮傳統海洋資源開采企業的生存空間，減少粗放開采對海洋資源帶來的破壞;另一方面，通過增加成本，促使企業淘汰落后產能，促進人工養殖技術和礦產開采技術優化升級，減少養殖藥物和油氣滲漏帶來的污染等。再以生態稅為例，旅游業發達的地區和被納入生態保護線的區域，可以借鑒帕勞為保護珊瑚礁征收環境保護稅（也稱“珊瑚稅”）的方式進行調節。

2. 優化我國海洋經濟稅收優惠體系。稅收優惠是結構性減稅、調節稅收精準度的主要工具。在促進海洋經濟發展方面，稅收優惠體系可以從以下方面進行調節：區域稅收優惠、高新產業優惠、稅收力度優惠和納稅周期優惠。以此為導向的稅收體系優化，既能提高效率，又能提升稅收調節精準度。通過明確征收目的，確定稅收優惠的方式，使稅收優惠政策更具目標導向性。

（1）區域稅收優惠。依據各地區的資源要素稟賦優勢，設立區域海洋經濟發展的目標，以目標導向為基礎設立分地區的區域內稅收優惠政策。從區域發展來看，我國稅法的實施多是采取以條例形式在沿海地區試點先行，隨后逐步推廣，最后在全國鋪開的方式開展。我國北部、東部和南部各地區海洋資源要素稟賦不同，因此，在稅收政策制定上要結合地方海洋資源要素稟賦和歷史優勢，在基礎稅制上突出地方海洋經濟發展特色。“中央稅制+地方稅費”的稅收模式有利于結合地方海洋經濟特色和地方經濟優勢，促進各區域做大海洋經濟“蛋糕”。地方政府應當利用好試驗區優惠稅收政策，同時及時跟蹤反饋政策執行情況和效果。

（2）高新產業優惠。在我國稅收制度比較成熟的前提下，稅收力度調節的精準度主要通過稅收優惠政策進行調節。稅收優惠政策一般適用于稅收調節經濟的前期，對應市場規模化的商業初期，鼓勵支持特定產業發展。為了進一步優化海洋經濟結構，提高海洋經濟質量，要繼續實施差異化產業稅收優惠政策，尤其是細分產業稅收優惠政策。要實施差異化稅率激勵，促進落后產能出清，挖掘新興海洋產業的發展潛力，扶持和促進新興海洋產業發展。在具體措施上要體現出海洋產業鏈間的稅率梯度差異，此外還可以考慮采取免征稅收或即收即退等措施。

（3）稅收力度優惠。控制稅收的調節力度能夠有效調度人力資源和民間資本。其主要有稅基優惠和稅率優惠兩種措施，具體可以通過縮短折舊年限、項目扣除等屬于稅基優惠領域的措施對符合規定的企業降低計稅基礎，或者通過優惠稅率、暫定稅率等屬于稅率優惠領域的措施對符合規定的企業降低征收稅率。

（4）納稅周期優惠。在納稅周期方面，可通過稅收優惠政策細則，優化稅收優惠的時間管理。稅收時間優惠是指通過延長或推遲納稅人納稅時間，減輕納稅人納稅負擔。通過計稅時間差改變納稅基礎，因此時間優惠政策本質上也是稅基的變動。除推遲納稅時間外，還包括稅收優惠政策的時間跨度或期限，通過準確向市場傳遞稅收優惠政策時長，有效調節市場的預期。比如考慮是否規定明確的優惠稅率時間跨度，以達到穩定政策帶來的社會預期、吸引民間資本、促進投資的目的。

目前，我國涉及海洋經濟目標導向性的稅收政策主要為地方稅收優惠，政策比較單一，與陸地經濟領域相比，還不完善、不系統。隨著我國海洋經濟規模的不斷壯大，特別是“一帶一路”倡議向縱深拓展，我國在海洋經濟領域參與國際分工合作將不斷加深，國際海洋經濟貿易活動也將更加頻繁。在稅收體系不完善的情況下，健全優化適合我國國情的海洋稅收體系，能夠引領我國海洋經濟快速發展。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?劉海英，亓霄，陳宇.海洋財政政策與海洋經濟發展關系的協整分析[ J].中國海洋大學學報（社會科學版），2014（1）：24 ～ 30.

[ 2 ]? ?方春洪，梁湘波，齊連明.海洋經濟對國民經濟的影響機制研究[ J].中國漁業經濟，2011（3）：56 ～ 62.

[ 3 ]? ?周洪軍，何廣順，王曉惠等.我國海洋產業結構分析及產業優化對策[ J].海洋通報，2005（2）：46 ～ 51.

[ 4 ]? ?梁紫楓，陳小猛，黃曉英等.促進海洋經濟發展的稅收思考——以廣東陽江為例[ J].國際稅收，2016（2）：71 ～ 73.

[ 5 ]? ? 韓楊.1949年以來中國海洋漁業資源治理與政策調整[ J].中國農村經濟，2018（9）：14 ～ 28.

[ 6 ]? ?蘇明，楊良初，韓鳳芹等.促進我國海洋經濟發展的財政政策研究[ J].經濟研究參考，2013（57）：3 ～ 20.