乾隆年間對新疆治理模式變化

謝佳希

十八世紀中葉，清政府經(jīng)康熙、雍正、乾隆三代皇帝七十余年的經(jīng)略，終于消滅了割據(jù)新疆地區(qū)近百年的準噶爾汗國（見圖1），重新將新疆地區(qū)納入版圖。但針對用何種方式對新疆地區(qū)進行管理，清政府于初期卻并沒有一個妥善的方案，而是經(jīng)歷了一段曲折的探索。

在進入新疆的初期，清政府并沒有太大意愿對新疆進行直接統(tǒng)治，而是想用傳統(tǒng)的“分而治之”的方法對準噶爾部實行分封，用間接統(tǒng)治的手段以達到“俾之各自為守。以奉中國號令”的目的。具體而言即“令四衛(wèi)拉特人等。照舊安居。并封王爵?！贝藭r的清政府欲將其一分為四，對各部分化瓦解，以使其互相牽制，讓其再也不能形成一股統(tǒng)一的力量來抗衡中央。究其內(nèi)核，無外乎傳統(tǒng)的羈縻手段的再次應用而已，但在具體操作上清政府卻屢次受挫。

首先就是阿睦爾撒納的降而復叛。阿睦爾撒納為準噶爾貴族，因與達瓦齊不和而出奔清朝。在清軍第一次征討準噶爾時作為先鋒，扮演了重要角色。事后其被封為輝特汗，賞食親王雙俸。但面對清政府的封賞，阿睦爾撒納一面佯裝恭順，一面卻暗中圖變。不僅“將所賞黃帶孔雀翎，置而不用。并不將已經(jīng)內(nèi)附受恩之處，告知厄魯特人”，甚至意圖“總統(tǒng)四部”。清政府對其首鼠兩端的行為并非不知曉，如乾隆皇帝曾幾次下旨令留駐伊犁的定北將軍班第對阿睦爾撒納“嚴加監(jiān)管”。但清軍主力的抽調(diào)與班第的掣肘助長了阿睦爾撒納的野心，最終其于乾隆二十年八月借故襲殺了班第，并率其部眾重新反清，對此清政府不得不再次調(diào)集大軍平叛。

就在清軍進剿阿睦爾撒納未竟之時，本已受撫的南疆回部首領(lǐng)霍集占與波羅尼都即所謂的“大小和卓”也起兵反清。至此清廷原本設(shè)想的“眾建而分其勢”局面不僅沒有形成，反而加劇了新疆地區(qū)的動蕩形勢。天山南北的接連反叛也昭示著清政府想用分封羈縻的方式解決新疆問題的設(shè)想化為泡影。

行省制的籌劃與擱置

乾隆二十二年七月，阿睦爾撒納被清軍擊敗后逃往沙俄，九月因天花病死。北疆叛亂至此平定。乾隆二十四年七月清軍于兆惠的統(tǒng)領(lǐng)下陸續(xù)攻占了南疆叛軍重鎮(zhèn)葉爾羌與喀什噶爾（見圖2），戰(zhàn)爭形勢已經(jīng)明朗。清軍雖未生擒霍集占與波羅尼都，但戰(zhàn)略目標已經(jīng)達成。天山南北的反叛勢力至此被徹底擊潰。故陜甘總督楊應琚于奏折中提及：“西陲平定。幅員廣大。陜西甘肅。非一總督所能兼理。請將西安總督改為川陜總督。四川總督改為四川巡撫。甘肅巡撫改為甘肅總督、管巡撫事?！鼻逋⒃谂鷾屎笠矊顟⒁迫胃拭C總督，并特令“川陜總督、不必節(jié)制?！标兏识〉姆种闻c甘肅總督的設(shè)立，說明清政府已經(jīng)在積極調(diào)整西北官場的高層結(jié)構(gòu)以適應新疆地區(qū)的并入。

十一月，乾隆皇帝又以“西陲大功告成，一應事宜必期熟籌可久”為契機。指出從前由內(nèi)地派員兼理哈密與巴里坤等處糧站事務“殊非常制”，且“新隸版圖，均有專責”。若在戰(zhàn)爭結(jié)束后依舊沿襲戰(zhàn)時體制，恐怕會使兼任官員荒廢在內(nèi)地的本職工作。甘肅境內(nèi)各營伍官職之所以照其他省數(shù)量多是因為其地處邊疆。但現(xiàn)今天山南北的叛軍都已掃平，往日之“邊疆”已成“內(nèi)地”。所以甘肅地區(qū)原本多余的“文武員弁”均應“依次移補”。哈密巴里坤以西即新并入的地區(qū)也需仿照內(nèi)地設(shè)立道、府等。當?shù)氐墓賳T的添設(shè)裁汰與駐兵屯田之事也應該仿照內(nèi)地“一體籌劃”。最終使其“庶于國計邊防。兩得經(jīng)久之道”。可見此時乾隆皇帝確實有意將內(nèi)地的行省制引入新疆，以達到長治久安的目的。

但清政府高層對此卻反對意見頻出，比較有代表性的觀點即認為天山南北現(xiàn)已各有辦事大臣，對全局“足以統(tǒng)轄”。若此時再添設(shè)行省，首先是與“口外體制不符”，而且添設(shè)行省的衙署與其他經(jīng)營建設(shè)費用都要從內(nèi)地各省加派，繁重的財政支出會加劇各省的財政負擔。且伊犁地區(qū)與回部各城的實際情況并不同于接近內(nèi)地的巴里坤與哈密，若盲目將行省制度于全疆鋪開，恐怕會適得其反。所以具體還是應該“因地制宜”，以求“萬全之策”。

朝野上下各種不同意見的提出也促使乾隆皇帝重新考慮于新疆地區(qū)設(shè)立行省的可行性。乾隆二十五年五月，乾隆帝下旨：“新辟疆土。如伊犁一帶。距內(nèi)地窎遠。一切事宜。難以遙制。將來屯田駐兵。當令滿洲將軍等、前往駐劄。專任其事。固非鎮(zhèn)道綠營所能彈壓。亦非總督管轄所能辦理。楊應琚如未經(jīng)到彼。即可不必前往。既已親履其地。略悉情形。即可回任?！敝链?，乾隆帝權(quán)衡利弊，最終放棄了由甘肅總督兼轄新疆的方案。十二月，乾隆帝又以“管轄鞭長莫及”為由裁撤了甘肅總督一職，重新恢復了陜甘總督總管陜西與甘肅兩省的舊制。至此，清政府此前作出的針對西北地區(qū)的官制調(diào)整徹底作廢，于新疆地區(qū)設(shè)立行省的方案也隨之終止。

軍府制的確立與完善

軍府制是清政府于邊疆地區(qū)實行的一種以當?shù)伛v防將軍為核心，以軍政一體為主要手段的治理模式，其特點便是“以軍統(tǒng)民”。駐防將軍不僅是當?shù)氐淖罡哕娛麻L官，又是當?shù)氐淖罡呙裾L官。故此大大降低了邊疆地區(qū)的管理成本。

在行省制的方案被否決后針對新疆地區(qū)的復雜形勢，乾隆皇帝先是令身處南疆的阿桂迅速趕赴伊犁擔任辦事大臣以穩(wěn)定局勢。而后又于乾隆二十七年十月下旨以明瑞為“總管伊犁等處將軍”。并宣布“凡烏魯木齊、巴里坤所有滿洲、索倫、察哈爾、綠旗官兵，皆聽將軍總統(tǒng)調(diào)遣?！笔辉掠质谟钀勐“?，伊勒圖與伍岱為參贊大臣與領(lǐng)隊大臣協(xié)同將軍辦事。

針對南疆回部地區(qū)已經(jīng)實行許久的伯克制，即由當?shù)鼐S吾爾族頭人管理地方的自治制度，清政府也并沒有隨著設(shè)立伊犁將軍而將其廢止，而是改革了其原有的伯克世襲制，使伯克從“世官”變?yōu)榱擞烧蚊摹傲鞴佟?，總體上仍令其“輯其舊部，復其本業(yè)”繼續(xù)管理地方。不過在其之上設(shè)喀什噶爾參贊大臣統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)管，新疆地區(qū)的軍府制至此雛形以具。

自乾隆二十七年設(shè)立伊犁將軍開始，終乾隆一朝，清政府始終在對新疆地區(qū)的軍府制進行不斷完善。如乾隆三十年針對南疆烏什動亂中伊犁將軍與喀什噶爾參贊大臣之間的關(guān)于職權(quán)管轄的沖突以致貽誤軍機一事，乾隆皇帝特下諭旨痛斥喀什噶爾參贊大臣納世通“妄自尊大”，并在動亂平定后規(guī)定南疆各城“俱聽伊犁將軍管轄”。并要求伊犁將軍必須時隔一到兩年親赴南疆各城留心巡查一次。由此重新確認了伊犁將軍在南疆的權(quán)威。

乾隆三十八年五月，清政府又以“烏魯木齊所屬地方寬闊，而距伊犁遙遠，兵民輻輳，應辦事件甚繁”為由撤銷了原有的烏魯木齊參贊大臣，改設(shè)烏魯木齊都統(tǒng)，并規(guī)定其“仍屬伊犁將軍節(jié)制。聽其調(diào)遣?！本驮谶@不斷的政策調(diào)整之中，新疆地區(qū)的官僚機構(gòu)逐漸得到完善，作為核心的伊犁將軍的權(quán)威也被反復得到強化（見圖3）。新疆的軍府制由此逐步走向正軌，直至光緒年間新疆改設(shè)行省。

自乾隆二十年清兵進擊準噶爾開始至乾隆二十七年設(shè)立伊犁將軍為止，清政府的對疆經(jīng)營策略大概經(jīng)歷了三個階段的演變，即傳統(tǒng)的分封制、同于內(nèi)地的行省制、直至最終采行的軍府制。

新疆地區(qū)實行軍府制并不是偶然，而是清廷在反思分封羈縻制度失敗與行省制弊端基礎(chǔ)上而做出的慎重選擇。歷史事實證明，軍府制的實施也促進了新疆地區(qū)的恢復與發(fā)展，打擊了分裂勢力，維護了國家的統(tǒng)一。

基金項目：南京旅游職業(yè)學院校級課題 《“體育+旅游”背景下休閑服務與管理專業(yè)的課程體系建設(shè)研究》 立項編號：KYC2019XKT10。

作者單位：黑龍江大學