一號文件強調“開展全域土地綜合整治試點”,如何立足地方實際推進？

今年中央一號文件強調“開展全域土地綜合整治試點，優化農村生產、生活、生態空間布局”。

2003 年以來，浙江省委省政府一以貫之地推動實施“千村示范、萬村整治”工程，2018 年又部署實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，造就了萬千生態宜居美麗鄉村，樹立了鄉村振興和生態文明建設的標桿。

2019 年12 月，自然資源部下發通知，在全國范圍內部署開展全域土地綜合整治試點工作，是踐行習近平生態文明思想，推動農業農村現代化、拓展高質量發展新空間的重要舉措。

辯證理解全域土地綜合整治的“變”與“不變”

自黨的十七屆三中全會提出“大規模實施土地整治”以來，土地整治事業不斷發展壯大，對優化土地資源利用、支撐經濟社會可持續發展發揮了重要作用。

2018年3月，《土地整治術語》行業標準發布實施，這是繼2015年“土地整治工程技術人員”納入國家職業分類大典、2016 年“土地整治工程”專業納入教育部本科專業目錄、2017 年“土地整治服務”納入國民經濟行業分類新國標之后，土地整治行業的又一件具有里程碑意義的重大事件。根據《土地整治術語》，土地整治是土地開發、土地整理、土地復墾、土地修復的統稱，是指在一定區域內，為滿足人類生產、生活和生態功能需要，依據相關規劃，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動。城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開發、工礦廢棄地復墾利用、高標準農田建設等專項活動，都屬于土地整治的范疇。除了傳統意義上的低效土地整理、損毀土地復墾、未利用土地開發之外，將污染、退化土地修復納入土地整治體系，形成“四位一體”的土地整治工作格局，順應了新時代生態國土建設的新要求，是貫徹綠色發展理念的應有之義。

全國各地多年來的探索特別是浙江省的生動實踐表明，土地整治是解決國土空間問題、建設生態宜居美麗鄉村的重要平臺和抓手。步入社會主義生態文明新時代，社會主要矛盾已發生變化，面對新形勢新任務新要求，需要以更高的站位、更寬的視野、更大的格局謀劃和推進土地整治。全域土地綜合整治可以看作是土地整治發展的高級階段，更強調“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性特征，推進全域土地綜合整治是順應和滿足人民日益增長的美好生活需要的關鍵之舉。

從土地整治拓展、轉型、升級到全域土地綜合整治，其“變”與“不變”可從以下幾個方面進行辯證分析。

一是指導思想。要以習近平生態文明思想為統領，把尊重自然、順應自然、保護自然的理念和節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，切實貫徹到整治工作的各方面和全過程。

二是實施范圍。從相對分散、獨立、單一類型的土地整治項目，到依據“多規合一”的實用性村莊規劃，以鄉鎮為基本實施單元，進行全域整體設計、全域綜合整治，節約集約再布局。

三是整治對象。要貫徹“生命共同體”理念，把國土空間作為相互依存、有機聯系、休戚相關、生死與共的生命整體，從對土地這一特定要素的整治，向山水林田湖草全要素綜合整治轉變。

四是目標內涵。更注重優化國土空間格局、提高資源利用效率、改善生態環境質量、提升國土空間品質，把生態安全、資源安全放在更突出的位置，更強調生態服務功能提升和文化內涵。

五是方法路徑。從田水路林村綜合治理向山水林田湖草系統治理轉變，堅持整體保護、系統修復、綜合治理，對國土空間全要素統籌兼顧、整體施策、多措并舉，更強調系統性、整體性、綜合性。

六是整治措施。要破除“ 工程思維”，把多措并舉落到實處，相較于過去的土地整治工程體系，更強調把生物措施、農藝措施與工程措施結合起來，還要用技術手段解決好自然恢復為主的問題。

七是整治模式。需要結合新理念、新目標，針對不同區域、不同對象、不同類型，采取不同的整治模式，整治模式應當具有創新性、實用性、綜合性、動態性的特征。

八是政策機制。在政策上要改變“單打一”的局面，以耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤等政策為紐帶，打通政策，創新機制，堅持多功能定位、多政策運用、多元化投入、多樣化實施。

總的來看，全域土地綜合整治要突出生態目標和效益，強化空間規劃引導，通過高起點全域規劃、高標準整體設計，對生產、生活、生態空間進行全域化布局，優化耕地格局，整治廢棄土地，盤活存量建設用地，修復治理生態環境，提升土地節約集約利用水平和生態服務功能，構建全域生態宜居與集約高效的土地保護和利用新格局，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，切實推動鄉村振興和生態文明建設。

正如浙江實踐帶來的啟示：全域土地綜合整治的實質是鄉村空間形態的有機更新；著眼點是破解耕地保護碎片化、村莊用地無序化、農村發展低散弱問題；重中之重是對國土空間山水林田湖草全要素進行綜合治理修復，全域優化鄉村地區生產、生活、生態空間布局；落腳點是實現空間形態、產業發展、生態環境、人居環境、基礎設施、鄉風民俗、鄉村治理等諸多方面的系統性重塑和綜合集成創新。

用足用好全域土地綜合整治的支持政策

全域土地綜合整治是優化永久基本農田布局的重要途徑。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出，“健全空間規劃體系，科學合理布局和整治生產空間、生活空間、生態空間。”優化空間布局是全域土地綜合整治的一個重要功能。在開展綜合整治過程中，如涉及永久基本農田布局的優化調整，應在確保新增永久基本農田面積不低于調整面積的5%、質量有提升、生態有改善的前提下，制定項目區范圍內永久基本農田調整方案并納入村莊規劃，由省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門負責審核，自然資源部和農業農村部將開展事中事后監管。項目完成并通過驗收后，要及時更新永久基本農田數據庫。

全域土地綜合整治是破解農村產業發展用地難題的“金鑰匙”。統籌開展閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，優化農村建設用地布局結構，鼓勵將節約騰退的建設用地在保障項目區內農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地的前提下，采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展，促進產業振興，增強鄉村自我造血功能。允許在依法自愿有償前提下收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地整治后轉變為集體經營性建設用地入市。推動城中村、城邊村、村集體企業（廠房）可連片開發區域土地依法合規整治入市。鼓勵有條件的地方，以全域土地綜合整治為平臺，圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一產二產三產深度融合的特色村鎮。

全域土地綜合整治節余的建設用地指標可在省域范圍內流轉。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出，貧困地區建設用地增減掛鉤節余指標和工礦廢棄地復墾利用節余指標，允許在省域內調劑使用。《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》規定，“三區三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用。自然資源部部署開展全域土地綜合整治試點，進一步明確全域土地綜合整治節余的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用，探索實行拆舊區與建新區分離管理，允許拆舊區因地制宜地復墾為林地、草地等生態用地。這一政策規定連同耕地占補平衡補充耕地指標易地交易政策，是撬動金融和社會資本的重要抓手，為推進全域土地綜合整治提供了重要驅動力。要積極探索建立統一的增減掛鉤節余指標交易市場，分區域制定交易規則，以適應政策導向的需要。

鼓勵金融和社會資本參與全域土地綜合整治。作為關系鄉村振興和生態文明建設的戰略性、長期性、基礎性工作，全域土地綜合整治任重道遠，必須充分發揮中央財政資金的引導作用，探索建立多元化資金籌措機制。一方面，各級財政要設立相應專項，進一步鞏固拓展財政資金渠道，明確中央事權和地方事權；同時創新完善、用足用好耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等資源保護利用政策，按照“誰投入、誰受益”的原則，積極撬動金融和社會資本參與。鼓勵各類社會主體參與生態保護修復和投資建設高標準農田、生態公益林等，對達到一定規模的經營主體，允許在合法合規、堅持節約集約用地的前提下，利用1%~3%治理面積從事旅游、康養、體育、設施農業等產業開發。全域土地綜合整治涉及礦山生態修復的，可以綜合運用《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》提出的各項激勵政策。

深刻把握全域土地綜合整治的負面清單

開展全域土地綜合整治，切忌把政策工具當成目標，必須堅守促進鄉村振興和生態文明建設的初心，要明確調整永久基本農田“不動是常態、動是例外”的導向，同時堅決抑制“指標沖動”，堅決防止以整治之名行調整永久基本農田之實、片面追求增加土地指標搞大拆大建、侵犯農民權益影響社會穩定、盲目投資增加政府隱形債務等不良傾向。

開展全域土地綜合整治，應當不折不扣貫徹落實耕地占補平衡打通渠道“算大賬”、嚴格控制未利用地開墾的黨中央精神，切實采取有效措施鼓勵整理復墾、限制未利用地開發，將綜合整治產生的補充耕地指標優先用于易地調劑使用，嚴格規范補充耕地指標認定和交易管理。近年來，一些省份缺乏引導管控，大量社會資本盲目投入耕地開墾，指標市場迅速飽和，好政策走入“死胡同”，教訓非常深刻。

開展全域土地綜合整治，要切實貫徹尊重自然、順應自然、保護自然的理念，禁止破壞生態環境砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀；要嚴格保護具有歷史文化價值的村莊和建筑，禁止破壞鄉村風貌和歷史文脈；要有“一盤棋”思想，發揮好全域土地綜合整治的平臺作用，堅持政府主導、部門協同，統籌各類項目和資金，整合相關審批事項，避免單打獨斗、各自為戰。（中國自然資源報）