我國檔案機構評估歷史與現狀、存在的問題及原因分析

摘? 要：我國檔案機構評估實踐經歷了20世紀80年代的檔案管理升級、20世紀90年代的檔案目標管理、21世紀初期的檔案事業綜合評估三個階段。通過對檔案機構評估歷史和現狀的分析，發現我國檔案機構評估存在評估主體過于單一、評估客體“一刀切”、評估內容的科學性受到質疑、評估運行機制不規范、評估數字化建設滯后和法制化建設缺失等問題，并分析了產生這些問題的根源。

關鍵詞：檔案機構;檔案機構評估;機構評估

Abstract： The practice of assessment of archival institutions can divide three stages： the upgrading management of archives in the 1980s， the target management of archives in the 1990s， and the comprehensive assessment of archives undertakings in the early 21st century，. Through the analysis of the history and current situation of archival institutions assessment， it is found that there are some problems in the assessment of archives institutions in China， such as the subject of assessment is too single， the object is "one size fits all"， the content is questioned， the operation mechanism is not standardized， the construction of digitization lags behind and the construction of legal system is missing， and the causes of these problems are analyzed.

Keywords： Archives institutions; Archives institutions assessment; Institutions assessment

1 引言

德國著名的社會學者施托克曼和梅耶指出，“評估是現代社會的一項發明，評估不僅是一項調控工具，還為社會反思提供經驗基礎。”[1]我國檔案機構評估實踐興起于20世紀80年代末期的企業檔案管理升級研究[2]，從80年代的檔案管理升級、90年代的檔案目標管理，以及進入21世紀以來的檔案事業綜合評估，無不是檔案機構評估的逐步嘗試。經過近40年的發展，我國檔案機構評估實踐已積累了豐富的經驗，對其未來的發展也起到了一定的促進作用，但也存在不少問題。

實踐層面，檔案機構評估并未形成規范化、常態化、制度化的評估機制;學術層面，研究內容主要集中在檔案管理升級工作研究[3][4]、檔案工作目標管理研究[5][6]、檔案信息化建設評估研究[7][8]、檔案安全風險評估研究[9][10]、檔案工作評價研究[11][12]、檔案機構與人員評價[13][14]等方面，談功績多，講問題少;評估理論多聚焦評估內容指標體系的構建，缺乏從宏觀視角、系統思維剖析現象產生背后的原因分析。

本文通過梳理檔案機構評估存在的問題，剖析產生這些問題的根源，為檔案機構評估的理論研究和評估實踐提供思考路徑。

2 檔案機構評估的歷史與現狀

我國檔案機構評估具有典型的階段特征，可分為20世紀80年代的檔案管理升級、20世紀90年代的檔案目標管理和21世紀初期的檔案事業評估三個階段。

2.1 檔案管理升級階段。我國的檔案機構評估活動始于1987年國家檔案局開展的企業檔案管理升級活動;1991年，國家檔案局、國家科委、建設部專門聯合下發了文件《科學技術事業單位檔案管理升級辦法》[15]，要求在縣級以上的科研、設計事業單位開展檔案管理達標升級活動;1992年國家檔案局分別在中央、國家機關[16]和中央、省、自治區、直轄市、計劃單列市國家綜合檔案館開展考評定級活動[17]。

國家層面開展的檔案管理升級是我國檔案機構評估的開端模式，取得了一定的成績，為評估實踐積累了豐富的經驗。

2.2 檔案目標管理階段。20世紀80年代中后期，目標管理的思想開始運用于檔案管理研究，成為檔案管理評估活動的一種重要手段。

1993年，我國檔案管理的定級升級活動向檔案工作目標管理考核轉變。1993年國務院機構改革;1994年，檔案機構評估的目標管理考評活動在中央和國家機關開展，由國家檔案局機關檔案工作處負責對中央和國家機關開展檔案工作目標管理考評活動。1995年，國家檔案局在省級和副省級市、計劃單列市檔案館[18]、科學技術事業單位[19]以及企業相繼開展了檔案工作目標管理活動[20]。此外，其他檔案機構也相繼開展了評估活動，如干部人事檔案工作目標管理考評、城市建設檔案館目標管理考評等，檔案目標管理活動有向評估內容多樣化發展的趨勢。

2.3 檔案事業綜合評估階段。進入21世紀，檔案機構評估的制度標準共有146個，占據總數的71.6%，表現出中央和地方層面檔案機構評估范圍擴大化和評估種類多樣化的特征。

國家層面，2007年國家檔案局、中央檔案館聯合開展了關于檔案事業發展綜合評估的工作;2008年國家檔案局辦公室開展了市、縣級國家綜合檔案館測評活動;2016年國家檔案局辦公室開展了數字檔案室建設評價活動;2018年國家檔案局開展了副省級以上綜合檔案館業務建設評價工作和檔案館安全風險評估等。地方層面的檔案機構評估也開始活躍，如江蘇省連云港市（2003年）、浙江省嘉興（2005年）、河北省檔案局（2006年）等地開展了檔案事業發展評估工作;浙江省檔案局（2008年）、遼寧省的14個市檔案局（館）（2008年）開展了綜合檔案館的信息化評估工作;河南省開展了各級檔案館檔案安全評估（2012年）、甘肅省檔案局開展了省直機關事業單位檔案工作考核（2017年度）等。

3 檔案機構評估存在的問題及原因分析

通過調查研究可以發現我國檔案機構評估存在評估主體過于單一、評估客體“一刀切”、評估內容的科學性受到質疑、評估運行機制不規范、評估數字化建設滯后和法制化建設缺失等問題。

3.1 評估主體過于單一。現有評估主體分別是國家或地方的檔案行政管理機關和行業管理機構單獨組織的評估活動、二者以合作的形式聯合組織的評估活動。

檔案行政機關和行業主管部門主導的檔案機構評估主體能夠有效地集中人員開展評估活動，但也存在一定的弊端，如存在活力和創造性、過程較為死板，難以激發整體的檔案機構評估氛圍等。

3.2 評估客體“一刀切”。我國檔案機構評估客體類型眾多。目前檔案機構評估對象的劃分是面向整體評估，以機構類型為分類標準，將同一機構不同級別和地區的檔案機構放在一起進行評估比較和研究，不考慮地區和行業發展的不平衡性。

這種針對評估客體“一刀切”的做法，容易形成檔案機構評估中的“馬太效應”。資源投入依舊會流向檔案事業管理水平更好的地區、機構和行業，加劇檔案事業發展的不平衡性。

這種分類模式忽略了我國不同行政級別和地區之間社會經濟發展不平衡，以及檔案事業實際發展水平不同的現狀，帶有行政區劃屬性的評估烙印。

3.3 評估內容科學性受到質疑。檔案機構評估內容主要體現在評估指標體系設計的不科學上。

3.3.1 橫向比較：評估指標項和權重的合理性有待商榷。早期針對企業和科學技術事業單位開展的檔案管理升級評估指標體系采取的是定性的方法，根據考核內容進行人工打分，大大降低了評估結果的科學性，后期單一的定量評估方法構建檔案機構評估指標體系，忽略了不易量化指標項的構建難度，評估指標經不起推敲。

檔案機構評估文件規定的指標體系中，部分指標和賦予的權重的科學性也有待商榷。如1992年的國家綜合檔案館考評中有一項指標為“檔案館是文化事業實體（指機構單獨設置，人員、經費全部自主管理）”，[21]分值設置為1.5分，那么什么是文化事業實體、機構單獨設置，人員、經費全部自主管理的邊界是什么，為什么設置為1.5分等問題無法經得起推敲。還有2016年的數字檔案室建設評價中要求“傳統載體檔案數字化要設置總體規劃，存在不符合規范要求的，扣0.1分”。[22]沒有明確不符合規范的情況，也存在總體規劃扣0.1分的權重設置過低問題等。

3.3.2 縱向比較：評估內容與時俱進特點不突出。從同一檔案機構不同時期的評估指標來看，以國家綜合檔案館評估為例，國家檔案局分別在1992年、1995年、2008年和2017年發布了有關綜合檔案館的四份文件。其中，1992年12月10日頒布的《中央、省、自治區、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館考評定級試行辦法》規定一級指標和分值分別是行政管理13.5、建筑與設備16、基礎業務工作35、檔案信息資源開發利用35.5;1995年1月3日頒布的《關于在省級和副省級市、計劃單列市檔案館開展目標管理考評活動的通知》規定一級指標和分值分別是組織管理11、建筑與設備15、基礎業務建設38、檔案信息資源開發利用36;2008年2月21日頒布的《市、縣級國家綜合檔案館測評辦法》規定一級指標和分值分別是條件保障28、基礎業務33、開發利用24、信息化建設15;2017年10月13日頒布的《國家檔案局關于開展副省級以上綜合檔案館業務建設評價工作的通知》規定一級指標和分值分別是建筑與設備17、經費與人員11、檔案基礎業務33、開發利用服務29、工作落實10。

將上述評估標準放在一起進行比較研究可知，國家綜合檔案館25年的評估發展歷程中，評估主要內容并無重大變化，只是在具體的指標設置上存在一些差異。

指標權重設置中，后三次的檔案機構評估活動，“檔案信息資源開發利用”的分值均低于“基礎業務建設”，表明國家綜合檔案館的評估注重投入和產出關系的績效評估，而服務質量的成效評估不足，沒有跟進由“重藏輕用”向“管用結合”轉變的服務型發展目標要求。評估指標未能充分地反映檔案事業發展的時代特點，更談不上檔案機構評估指標前瞻性和預測性功能的發揮。

對檔案機構評估內容的科學性質疑有兩個方面，一是由于評估手段本身對認識客觀世界的科學性存在質疑;二是檔案機構評估指標體系構建過程存在封閉性，檔案機構評估指標項的選取和權重的確定所使用的評估方法不規范，常常省略研究方法應用的過程和步驟，使評估指標體系的科學性遭受質疑。

3.4 評估運行機制不規范。檔案機構評估運行機制不規范主要體現在評估計劃、實施、反饋的過程過于封閉，評估結果的應用不到位等方面。

檔案機構評估法規文件的頒布一般都是成文的定稿，并未見相關的征求意見稿面世，雖然也有召開征求意見稿研討會，但不具有廣泛性。評估過程也只是在地方和行業檔案信息網站上看到新聞報道式的總結，不利于大眾對檔案機構評估運行過程的監督。

檔案機構評估結果僅限于公開排名或上等級的機構名單，缺乏整體性、全面性和優秀案例性。這種有限的評估結果的公開與應用不利于信息共享，向標桿評估機構學習信息量不足。

檔案機構評估在長期化、常態化、制度化、規范化、傳承性、結果應用性和借鑒性等方面存在不足。評估結果只是上等級檔案機構對外宣傳的名片，評估于整體而言并無實質意義。

3.5 評估數字化建設滯后和法制化建設缺失

檔案機構評估數字化建設滯后，檔案機構評估網絡化和數字化[23][24]不足。同時，檔案機構評估法制建設的缺失。我國檔案機構評估的法規制度只對自愿參與評估活動的機構帶有引導屬性，而無實質的強制性約束評估等屬性。迄今為止，我國尚未出臺專門的保障檔案機構評估運行的法律法規，頂層設計層面也只是倡導性，無實質性約束力。我國檔案事業現有的法規體系也并未包含檔案機構評估方面的內容。

檔案機構評估歷史較長，但評估活動影響力較弱。檔案機構評估過程和評估結果的封閉性、保密性和缺乏評估違規行為法規制度的遵循性，會產生對檔案機構評估違規現象無法進行有效監督的問題。

4 結語

從我國檔案機構評估實踐上看，規律性的評估運行制度尚未形成，評估分類理論研究成果欠缺，長期化有余而規范化不足。這種狀況導致了各地檔案機構評估模式自由發展，也加劇了全國地區和行業的檔案管理發展水平的不平衡性。機構改革后，檔案機構評估實踐的發展方向也陷入困頓與迷茫。為此，應強化評估的制度化、法制化建設并體現評估的經濟和社會效益;完善檔案機構評估內部構成要素及其角色定位和職能分工;規范評估運行流程和運行機制;優化評估運行環境，發揮評估的規劃協調、監督指導、交流預測等功能。

本文系國家檔案局科技項目“國家綜合檔案館公共服務能力評估指標體系構建及實證研究”（項目編號：2018-R-006）和河南省哲學社會科學規劃項目“河南省各級綜合檔案館公共服務能力評估及提升策略研究”（項目編號：2018BZH008）研究成果。

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[24]關于“全國博物館評估管理系統”應用和評估材料報送有關事宜的通知[EB/OL].[2019-8-11].http：//pg.chinamuseum.org.cn/Content/attachments/n2.pdf.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院?? 來稿日期：2019-11-15）