城鄉轉型地區農業生產面臨的困境及發展對策探析

馬鑫濤?胡宇娜

【摘 要】 本文以臨沂市臨港經濟開發區為例，介紹了研究區域選擇與數據來源情況，分析了臨港經濟開發區農業生產面臨的諸多困境，提出了相應的對策建議。要堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿;深化農業結構調整，促進產業優化升級;提高土地流轉效率，促進現代規模經營;破解農業資金難題，加大財政扶持力度;加強科技隊伍建設，促進現代農業發展;政府引領宏觀改革，提供實在有力的支持。

【關鍵詞】 城鄉轉型;農業生產困境;發展對策;臨港經濟開發區

一、引言

為了適應現代中國經濟基礎的發展，中國的行政區劃體制正在不斷調整和轉變。為突破當前區域發展空間的部分局限性與滿足廣大鄉村地區農民渴望經濟重新煥發生機、實現脫貧致富的需要，全國范圍內正在進行大規模的“撤縣設區”改革運動。伴隨著行政區劃的調整，如何順利實現從鄉村向城市的轉型是這些區域面臨的一個重要問題。

對于城鄉轉型地區農業生產狀況的研究已經涵蓋了城鄉互動、土地制度、農業轉型等諸多方面。國內學者對發達國家農村轉型的經驗進行了比較和總結，認為應積極發揮政府主導作用，消除制度障礙，實施強有力的農業政策，建立經濟社會指標和政策措施，評估城鄉之間的良性互動，促進中國農村轉型。[1]更多學者關注城鄉空間要素的流動趨勢和流動機制的研究，認為優化農村生產要素流動的過程應該是升級和轉型的主要方向;[2]如研究農村特定地區的城鄉互動模式，通過個別農村轉型的成功案例解釋城鄉要素流動過程;[3]針對欠發達地區農村空間發展的內外驅動力不足的現狀，提出雙向螺旋模式;[4]使用空間、定性、形成、綜合等維度整理并研究了城鄉結合部以及其土地利用問題等。[5]此外，關注土地制度和未來農業轉型方向也是學者研究的重中之重;如通過分析我國農業現代化過程中所面臨的土地產權制度和農業資金困境，提出了合理確定農業投資主體和改革農村土地產權制度，增加農業投入的改革建議;[6]從農業生態轉型態勢和中國生態農業建設的路徑來看，生態農業觀念與其他相關概念之間的關系顯然有利于農業生態轉型相結合的形成，通過提出新方略促進農業產業生態轉型;[7]通過分析新時期農業結構調整的基本內涵和構建評價指標體系，對各省農業機構比較優勢調整和農業機構調整區域效應進行了評價和相關分析，以此作為檢測政策與指導意見的可行性與落實情況的重要依據;[8]從綠色農業發展與傳統農業經濟轉型協同機制中選擇研究，利用灰色關聯度分析模型和協同度模型驗證了綠色農業與農業經濟轉型路徑的相關性，發現綠色農業發展水平與傳統農業經濟轉型進度存在明顯正相關。[9]從中可以看出，現有研究多從宏觀政策、農業結構、城鄉互動等角度單一地對城鄉地區進行研究，缺乏對城鄉轉型背景下農業轉型的雙因素模式的研究。本文選取山東省臨沂市臨港區作為案例研究地，通過對轉型過程“供給—需求”雙方情況的深入剖析，并從農民視角出發揭示當地農業生產困境，試圖解決當地生產生活方式固化、農業發展停步不前的困境。

二、研究區域選擇與數據來源

自臨港經濟開發區成立以來，當地正在逐步告別以農業為主的發展道路，邁上城鎮化和工業化的發展新臺階，但在此期間也產生了一系列問題，尤其是傳統農業在城鄉轉型的過程中遇到了諸多生產與發展瓶頸和阻礙，致使當地傳統農業轉型困難、發展滯緩。因此本文選取此區域為案例研究地，對城鄉轉型時期農業生產情況進行調查和研究，調研方式主要采取問卷和深度訪談，共涉及當地兩大核心鄉鎮及轄區的9處村莊，發放了210份關于農業生產的問卷，最終回收問卷206份，有效問卷204份，有效率97.14%。

三、臨港經濟開發區農業生產面臨的困境分析

1、發展需要與勞動力之間的矛盾

城鄉發展的不平衡性導致多數農村青壯年及高素質勞動力人口流失，剩余務農人口逐漸老齡化且文化素質普遍偏低，在農業人口城鎮化的進程下，更多的農村人口進城務工，留守農村從事農業生產的基本為普遍失去農業生產積極性的老年人、兒童和婦女;另由于薪金以及發展環境等問題，農業方面的生產管理和營銷人才嚴重缺乏。[10]與全國多數落后農村地區情況相似，臨港區守地務農人口多為50歲以上的病殘體弱的中老年群體，同時近八成務農人口為初中及以下文化程度，40歲以上的農戶基本屬文盲行列，生產者的文化素質、農業知識以及技術水平普遍較低。在以科技人才為主導的現代化農業發展過程中，當地農業生產者的科學技術水平嚴重阻礙了傳統農業轉型升級，導致農業發展遲緩甚至倒退。

2、生活向往與農村衰落的矛盾

中國在“新時代”社會發展的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需求與發展不平衡不充分發展之間的矛盾。最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。因此，國家實施鄉村振興戰略，以響應廣大農民群眾對美好生活的渴望。

與鄉村振興背離的是臨港區出現了農村衰落的跡象，主要原因是當地農村人口過度減少。與此同時，農業人口的“老齡化”嚴重，農村資源或要素“過度”外流也削弱了臨港區大量農村地區可持續發展所需的人力、物力、財力和聚集力，為追求“效率”而撤并行政鄉村及其中的義務教育、生活服務和其他機構設施，更加快了較低齡原住人口的流失，造成當地農村“蕭條”，甚至導致了所謂“馬太效應”。[11]

農民美好生活的基礎和前提是能夠擁有持續穩定的收入來源。振興鄉村和滿足農民對美好生活的渴望最終必須落實在促進農民增收和消除農村貧困上，但因當地農作季節性、務農人口勞動力及積極性缺乏、種植面積有限、傳統糧食作物占主導的農業結構等原因導致超五成農戶從事農業活動的年收入不足五千元，超八成農戶不超過一萬元，因此從事農業生產的農民仍處于相對貧困狀態，務農收入水平普遍偏低，難以維持生計。

3、現代農業與傳統生產的矛盾

目前，中國正處于從傳統農業向現代農業的過渡階段，改造傳統農業，推動農業實現現代化發展是未來農業提檔升級的重要著力點。但就目前臨港區發展狀況而言，仍有重重困難亟待解決。

提高主要農民農產品的商品率是農民增收、加快傳統農業轉型的核心問題。在當前發展階段，中國的主體農民經濟仍然是半自給自足和半商品經濟的復合體。[12]臨港區散戶市場的農產品銷售情況突出表現了半自給半商品化經濟的特征，現代規模化農業的發展與小農戶關系疏離，難以保障分散小戶的權益，尤其是當地農業組織形式主要以單一農戶經營為主，缺少規模化經營的合作社和農業企業，而且單一農戶土地種植面積極為有限，生產規模小，產生效益低，難以形成市場競爭力。

此外，由于缺乏農業生產條件，如先進農業機械設備、水利灌溉設施;綠色生產與科學育種等農業生產技術落后;農村多產業融合、農業新經濟發掘等農業生產管理創新不足，難以滿足農業專業化、現代化的發展需求，因此傳統農業的生產模式在短期難以轉變。

4、政府主導與力度不足的矛盾

在城鄉轉型發展的背景下，加快農村農業現代化進程離不開政府發揮的主導作用，但這種主導是建立在融合農民、農村社會等發展主體利益基礎之上的。[13]在當前實踐中，農民參與意識的匱乏，農民參與政府治理途徑不暢等原因，導致農民現代政治思想仍未形成，制約了公民參與基層治理的發展，并進一步降低了政府決策的針對性、科學性和有效性，影響了政府服務及行政能力的提升。

調查結果顯示，臨港區政府對農業發展的支持力度與農民從事現代化農業經營的意愿成正相關關系。但因當地存在城鄉土地實際利用規劃不完善，農業信息及推廣農業服務項目缺乏，科技及推廣體制引導和創新不足等問題，導致傳統農業轉型動力不足，此外，由于當地政府決策缺乏必要監督，因此，農民對政府的政治信任和政策實施的支持度不高。

5、支出增加與財政不足的矛盾

公共財政的理論與實踐表明，財政支持力度對農業發展的影響至關重要。農業政策的財政支持不僅是國家規范農業生產從而影響農民收入的基本工具，而且財政支持可以有效解決促進農業增長的問題，必需的眾多公共產品的外部性問題并具有規模經濟的優勢。[14]

在臨港區目前的農業發展過程中，財政支出存在很多問題：對農業的投入太少，難以保障農業快速健康發展;農業投資結構不合理，生產發展后勁不足;支持農業的重點不突出，扶貧農業的效益不明顯;支持農業資金的投資體制不完善，影響了資本投資的整體效益。[15]具體而言，當地普通農戶很難從正規金融機構獲得農業貸款;農業保險體系不完善，品種少，抵御風險能力弱;農業土地征用賠款長期拖欠不到位等方面。

6、規模經營與土地流轉的矛盾

長期以來，臨港區土地相對產量剩余為廣大農民提供了最基本的生活保障，但是，隨著國家工業化和城市化進程的深入，以分散經營為主要特征的家庭承包責任制，已經無法適應以市場化、規模化、信息化等為特征的現代農業的發展要求。[16]

作為生產要素，土地只有在合理流動的情況下才能提高使用效益。特別是在農業規模化和產業化以及農業結構調整的過程中，當地缺乏農地流動足夠的動力和有效配置;土地流轉制度不健全;農業利益低，土地承載負擔重;失地農民生活來源難以保障，生活不穩定等原因，導致在臨港區實現規模化經營存在較大難度，農村土地使用權的流轉機制短期內難以完善。[17]

四、對策建議

1、堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿

充分發揮農民的主體作用，認真聽取農民的聲音，充分尊重農民的發展意愿，充分保護農民的合法權益。在制定和實施農業政策法規時，充分調動農民的參與性、積極性、主動性和創造性，以維護農民群眾的根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點，不斷提高農民的獲得感、幸福感、安全感。

2、深化農業結構調整，促進產業優化升級

（1）改變傳統模式，農業聯網升級。針對當地傳統的農業生產模式進行逐步提質升級，促使當地農業朝向現代化、綠色化、優質化方向發展，注重農業生產過程管理，建設農業物聯網及農產品可溯源體系，發展遠程可視農業，實現客戶與農莊的信息與資源的實時對接，增強消費者的信任和消費意愿。

（2）調整種植結構，打造特色農業。培育壯大特色產業，著力打造精品農業，增加土地畝產效益。繼續鼓勵當地農戶因地制宜種植丹參，利用山谷地形變荒地改種櫻桃，利用大棚種植藍莓等價值較高的作物。不斷促進當地具有特色和優勢農業類型的發展，建設一批具有示范意義的優質綠色農產品生產基地，拓展主要特色農業種植形式。

（3）延長農業鏈條，促進農旅融合。結合一二三產業，延長農業產業鏈，增加農產品附加值，促進農業產業化經營，加快農業旅游深度融合，打造優質鄉村旅游項目。鼓勵當地農戶借鑒盧家洼子村集旅游、觀光、居住、養老為一體的山爾農業生態觀光園的建設經驗。盡管田園綜合體對于多數農民具有較大的局限性，但該模式對當地未來農業縱深發展具有很高的借鑒和指導意義。

3、提高土地流轉效率，促進現代規模經營

由于政府規劃的不確定性，當地大量土地閑置，導致當地農產品種植面積減少，限制了增產增收活動的有序進行。地方政府應積極推進農村土地流轉平臺建設，及時發布土地規劃和征用信息，建立農村土地承包經營權轉讓交易市場，推動區域內大量閑置的農村土地合理流轉與充分使用，從而為實現現代農業發展規模化、集約化發展提供良好的條件。[18]

4、破解農業資金難題，加大財政扶持力度

政府需收集和了解企業的資金需求情況，并整合相關信貸機構的投放方向和融資產品，從而使得資金供需信息高效匹配和無縫對接，加大發放貸款力度;協調財政部門，加大對農民合作社、大型養殖戶、休閑農業經營者等農業經營主體貸款的支持力度;全面完善農業保險體系，并具有針對性的根據臨港區農產品種類增加保險種類，為農業生產提供風險保障。

5、加強科技隊伍建設，促進現代農業發展

建成一支技術精湛、經驗豐富、勤勞工作的農業技術推廣隊伍， 不斷完善農業服務體系，形成生產過程標準化、質量檢測體系化和監管常態化的完善體系，提升科技人才對“三農”發展的貢獻，并善于運用現代信息技術，搭建信息平臺，促進農村電商的發展，充分發揮線上電商平臺點多、線長、面廣的市場銷售渠道優勢，為農產品銷售提供現代化的技術支持與銷售模式。

6、政府引領宏觀改革，提供實在有力支持

要實現城鄉農業的轉型和發展，需要政府從制度機制出發，反思政府與市場和群眾之間的低效合作，針對臨港區政府主導的實際情況，當地政府應在宏觀上注重方針的引領與規劃的制定;在微觀層面上，應對貧困農戶、農民合作社、大型養殖戶、休閑農業經營者和龍頭企業等不同的農業經營主體提供有針對性的政策支持，進一步增強當地農業市場競爭力，促進橫向一體化的規模經濟和縱向一體化的產業鏈延伸與發展。[19]

五、結論

鄉村振興戰略是我國在新的歷史背景下，農業農村發展到新階段的必然要求。隨著農業現代化活動的開展，臨港區的發展依然存在著農業發展的結構性矛盾突出，農業供給質量亟待提高等諸多亟待解決的問題。

縱觀世界農業農村現代化發展歷程，各國鄉村發展也曾面臨農村經濟增速放緩、農村勞動力外流、耕地閑置等問題。但是，通過積極探索和實施具有當地特色的鄉村振興戰略，制定綜合政策，改善農村基礎設施，開發優勢資源，培育特色產業，能夠逐步實現農村改造，成功扭轉城鄉發展不平衡的態勢，逐步實現農民、農業和農村的現代化。

未來的發展過程中，當地政府應充分尊重鄉村發展規律、切實維護農民群眾根本利益，因地制宜制定當地農村農業發展策略，注重科學理論與當地實踐相結合，注重政府決策與農民訴求相結合，注重實施效果與經驗總結相結合，不斷探索創新，推動社會各方積極參與，探索出具有地方特色的鄉村發展路徑。

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【作者簡介】

馬鑫濤（1998—）男，山東臨沂人，魯東大學商學院在讀本科生.

胡宇娜（1980—）女，山東青島人，博士，講師，主要研究方向：旅游規劃和電子商務，本文通訊作者.

本文系國家自然科學基金青年科學基金項目（41901171）、山東省社科規劃項目（19BJCJ07）資助課題