試論制度創新的動力結構

王歡

【摘 要】 本文闡述了制度創新的理論溯源，從以下三個方面分析了黨的領導推動制度創新的社會結構：制度發展的不平衡結構、黨的集中統一領導結構、制度供給與需求結構。

【關鍵詞】 制度創新;黨的領導;動力結構

一、引言

改革開放40年來，我國各項管理體制機制創新的重要性和緊迫性越來越受到各級政府的重視，并且在相關制度創新方面做出了積極大膽探索。回顧國家多個領域的制度發展變化過程，基本上都經歷了一個從單一型主管部門負責管理體制機制，逐步走向綜合型多部門聯合協調治理體制機制;從一個相對穩定型的靜態制度期（某項制度在一段時間內保持穩定），逐步過渡到相對活躍的動態制度期（某類制度在一段時間內不斷變化）。因此，制度創新的歷史變化以及影響其發展的動力結構，值得深入研究。也就是說，為什么制度一定要不斷創新，或者說制度創新的動力結構有哪些？

縱觀40年來我國改革開放的各項體制機制創新，一個最核心最有力的動力機制其實是黨的領導。換句話說，如果沒有黨政主導這一基本動力，所謂沖擊反應、事件牽引、內在需要等動力可能將無從發生。因此從發生學上講，黨的領導是制度創新的第一基本動力。以下，筆者將簡要簡述黨的領導論，試圖解釋制度創新的基本動力。

二、制度創新的理論溯源

新制度經濟學認為，制度是一種相對穩定的規則，用來約束和規范人們的社會互動行為，以減少社會結構中人們交往特別是經濟交往的風險性和不確定性。[1]這種相對穩定的制度結構，往往會隨著外部環境的變化而變化，原有的穩定結構可能被外界因素侵入甚至打破，這樣，制度結構最終會發生變化。這種穩定結構之所以能夠被打破，其本質上是因為制度成本與制度收益發生了嚴重的不均衡，在這種情況下，制度主體會重新衡量成本與收益的關系，并進而建構一種新的可以替代舊有制度的制度。于是制度創新就發生了。諾斯就認為，由于經濟規模化、交易成本下降、風險可預知等因素，使制度主體的預期收入增加，也就意味著正在被使用著的制度結構的成本是大于現實收益的，也同時意味著制度創新的成本較小，這時制度創新得以可能。

然而，迄今為止，仍然沒有發現一個很好的研究能夠將諾斯所講的制度創新過程中有關制度成本與制度收益的關系在經驗上得到運用，實際上在經濟生活中，也很難把握和描述制度創新發展過程中的制度成本與制度收益的具體指標。因此，諾斯關于制度成本與收益的關系結構在解釋制度創新的動力方面雖然有較強的解釋力，但難以操作量化。我們必須用另外的框架，即供給需求關系結構。

這一關系結構是由戴維·菲尼在1992年提出的。他認為，制度的創新發展是制度環境內的主體行動者綜合社會對當前制度效果的共同認知，以及行動者們對改變制度之后可能發生的社會結果，來決定是否進行制度創新變革，或者是否需要新的制度供給，而且，制度供給的社會基礎，決定了行動者對制度需求的強度和方向。所以，制度創新的動力和過程，實際上是由制度供給和制度需求兩個方面共同決定的。結合我國改革開放40年來的制度創新，各類領域的制度創新無不表現出制度供給與需求的關系均衡。而制度供給與制度需求的主要行動者或者說主要研判者，來自黨的領導力量。黨的領導之所以能夠推動制度創新，一方面有能力來研判社會主要矛盾，研判社會對制度的需求，另一方面有實力來統籌協調社會各項資源完成制度的供給。

三、黨的領導推動制度創新的社會結構

黨的領導之所以能夠成為制度創新的一個基本動力，主要是由于黨的領導力量本身能夠有效發揮制度創新變革作用的社會結構。這個社會結構主要有三個層面的內容。

1、制度發展的不平衡結構

當前的社會主要矛盾中，發展不平衡不充分是客觀存在的，制度領域尤其如此，區域間、行業間、城鄉間的制度發展水平和基礎，雖然同享一個制度母體，但是在具體的體制機制運行方面有著較大差異。那么，某個區域、某個行業的制度創新，就會受到先進于它、高效于它的區域或者行業的制度影響，地方黨政部門就會主動尋求制度供給和變革。換句話說，如果沒有制度發展的不平衡結構，沒有制度的區域性差異（特別是水平上的），某個區域的制度創新可能難以發生。所謂有對比才有“傷害”，制度水平低的區域，在制度的追趕中更有動力。著名學者徐勇曾深刻地指出，世界上大概只有中國這樣的國家，才有如此突出的內部不均衡，而且特別地是，我國還是同時具有制度的顯在的統一性的國家。[2]也正是因為有了內部的不平衡性制度，才有制度創新的內在動力，而也正是因為有了制度的顯在統一性，才有制度創新的黨的領導之基本動力。

2、黨的集中統一領導結構

這一結構是制度創新的母體結構和政治基礎，處于整個國家制度結構的基層，也是制度結構的內核和主線。我國的制度結構是一個動態性的穩定結構，應該來說，改革開放40年來一直都處于中國特色社會主義制度結構之中。這一結構中，有復雜的政府之間的組織結構以及部門之間、行業之間的組織網絡，每個部門、每個行業既有集中統一的政策安排的規范，又有相對靈活的組織職能和權限空間。有學者認為，這種制度結構，可以說是一種行政發包式的有機有序關聯，統一與靈活并存，并隨著時間的變化和歷史發展階段任務的變化而變化，體現出制度創新和制度變革的結構動力。[3]所以，黨的集中統一領導結構，為制度創新提供了力量來源，提供了穩定的制度基礎和制度方向，從而保證了我國的制度創新能夠一直沿著中國特色社會主義道路和制度的框架和方向，又能夠促使制度創新過程中的相對靈活性。

3、制度供給與需求互動結構

在我國的整體制度結構中，組織體系的下級部門和上級部門存在著一種經濟學中所講的委托代理之關系，這種關系是一種正式的合同關系，但同時，制度結構的運行過程中還受到諸如人情、面子等非正式的社會關系的影響，這樣一來，原本正式的制度供給就帶非正式的關系，與制度的需求方發生了互動，于是產生了制度需求方之間的相互競爭，甚至是對正式制度進行變通執行。這種制度的變通，在本質上也是一種制度創新，但如果太多太濫，也會產生不良的制度效果。[4]李克強總理曾尖銳地指出，一定要解決政策出不了中南海的問題。這一點也反映出，制度供給與需求的互動結構，往往誘發制度的變通與變革（也是一種創新方式）。但是如果總是“上有政策，下有對策”的話，制度的統一性將會逐漸被打破，制度的權威性也將不復存在。[5]所以，要避免這種情況發生，必須在黨的集中統一領導結構之下，強化制度的權威性與規范性，與此同時，在制度供給時考慮地方的差異需求。

以上三個層面的結構，黨的集中統一領導結構是主線內核，制度發展的不平衡結構是內在動力，而制度供給與需求互動結構是連結主線內核與內在動力的中間機制，三者有機統一在黨的領導結構之中，從而在保證制度方向和制度道路的前提下，推動制度創新和制度變革。

四、結語

黨的領導力量是中國特色社會主義道路與制度中的核心變量，在改革開放的制度創新歷史中具有決定性作用。因此，在討論制度創新的動力問題時，既要吸收西方制度經濟學中有關理論，比如制度供給與制度需求、制度成本與制度收益等，但也要特別注意這些理論在中國的制度創新的適用性和解釋力。應該注意到，黨的領導在中國制度創新中的核心位置，以及由此而引發的關于制度發展不平衡及其調適問題。

【參考文獻】

[1] 道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行譯.格致出版社，2008.124.

[2] 徐勇.非均衡的中國政治：城市與鄉村比較[M].中國廣播電視出版社，1992.235.

[3] 鄭永年.中國的行為聯邦制：中央——地方關系的變革與動力[M].東方出版社，2013.230.

[4] 劉鵬，劉志鵬.街頭官僚政策變通執行的類型及解釋——基于對H縣食品安全監管執法的案例研究[J].中國行政管理，2014（5）.

[5] 王漢生，劉世定，孫立平.作為制度運作和制度變遷方式的變通[J].中國社會科學季刊（香港），1997.

【作者簡介】

王 歡（1998—）女，漢族，寧夏固原人，陜西師范大學國際商學院在讀本科生，研究方向：制度經濟學.