鄉村振興戰略下農村人居環境綜合整治研究

李云麗 夏明磊

摘要以山東省青州市城鄉環衛一體化為例，介紹該區域在鄉村振興戰略背景下鄉鎮農村人居環境整治的發展現狀，解析存在的問題，提出解決對策，梳理并結合近年來國家在農村人居環境綜合整治方面出臺的相關法律、法規及政策文件，以及有關農村人居環境治理的相關研究，以期以小見大，為改善我國農村人居環境，實現鄉村振興提供借鑒。

關鍵詞鄉村振興;農村;人居環境;綜合整治

中圖分類號X321文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2020）04-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.04.074

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Comprehensive Improvement of Rural Human Settlements under the Strategy of Rural Revitalization—Taking the Integration of Urban and Rural Sanitation in Qingzhou City of Shandong Province as an Example

LI Yun-li1，XIA Ming-lei2（1.Dongxia Town Peoples Government of Qingzhou City， Shandong Province，Weifang，Shandong 262500;2.Shangdong Zibo Linzi District Market Supervision and Adminis tration Bureau，Zibo，Shandong 255424）

AbstractTaking the integration of urban and rural sanitation in Qingzhou City of Shandong Province as an example， this paper introduces the current situation of the development of rural residential environment improvement in the context of Rural Revitalization Strategy， analyzes the existing problems， puts forward solutions， combs and combines the relevant laws， regulations and policy documents issued by the state in the comprehensive improvement of rural residential environment in recent years， as well as the relevant aspects of rural residential environment improvement.The purpose of this study is to provide reference for improving the rural living environment and realizing the Rural Revitalization.

Key wordsRural Revitalization;Rural areas;Human settlements;Comprehensive management

隨著社會發展和人類生產生活水平的提高，人居環境問題越來越受到人們的關注，逐漸成為全球性話題。早在1985年12月27日，第四十屆聯合國大會即規定每年10月的第一個星期一為“世界人居日”。此后人居環境問題越來越受到各國重視，而人居環境問題中又以農村人居環境問題格外引人注目。農村人居環境是農村人民群眾生活居住、工作勞動、休閑娛樂和社會交往的空間場所，因此鄉村振興不僅能促進經濟的繁榮、社會的發展，還能促進環境變得優美、生態宜居。農村人居環境的優化、改善、提升，搭建起鄉村振興的美麗舞臺，有利于全面建成小康社會，促進農村社會文明和諧發展。加快推進農村人居環境整治工作，已成為深入實施鄉村振興戰略的重要任務。

1整治農村人居環境，助推鄉村振興

近年來，我國相繼出臺了一系列相關規章制度及意見方案，逐步解決農村人居環境問題，建設和諧美麗宜居新鄉村。

國務院辦公廳2014年5月16日印發的《關于改善農村人居環境的指導意見》，明確提出到2020年“建成一批各具特色的美麗宜居村莊”。2015年10月26—29日，黨的十八屆五中全會提出“開展農村人居環境綜合行動，堅持城鄉環境治理并重”。2016年的中央一號文件再次強調開展農村人居環境綜合整治行動，建設美麗宜居鄉村。2017年10月，黨的十九大報告進一步提出了“著力解決環境突出問題，開展農村人居環境整治行動”。2017年11月20日，習近平總書記在十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議中明確提出了開展農村人居環境整治行動要堅持一個“導向”、兩個“統籌”、三個“主攻方向”、 兩點“注意”的戰略方針，即以建設美麗宜居村莊為導向，統籌城鄉發展、統籌生產生活生態，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，注意因地制宜，保護、保留鄉村風貌。隨后中央在2018年召開全國農業農村廳局長會議，連續出臺了《關于實施鄉村振興戰略的意見》《農村人居環境整治三年行動方案》等文件，提出并編制實施農村人居環境整治行動方案，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，補齊農村人居環境突出短板，農村人居環境整治要由點到面全面推開、深入推進取得實質性進展。

2019年2月19日，中央正式對外發布一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，明確要求“加快補齊農村人居環境和公共服務短板，抓好農村人居環境整治三年行動”。2019年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央農辦、農業農村部、國家發展改革委關于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗扎實推進農村人居環境整治工作的報告》，要求各地區、各部門認真學習并借鑒、落實浙江省農村人居環境整治工作的經驗[1]。

近十幾年來，國家對新農村建設要求不斷增強，城鄉差距越來越小，一體化建設進程步伐加快，有關農村環境、衛生方面的研究也越來越受到重視。但是由于我國農民生態環保意識相對落后、農村生產生活基礎設施相對短缺、政府綜合治理能力相對薄弱等，農村人居環境相對城市還是沒有改變“臟、亂、差”的整體局面，這與人民群眾日益增長的對美好生活向往的矛盾越來越突出。

關于農村人居環境治理相關研究，現有的學術成果多從城鄉規劃設計、資金投入、制度模式等方面進行討論研究。周大鳴等[2]最早提出了環境衛生相關理論，但只是從生態的角度來宏觀闡述，并沒有將農村環境問題具體化、細化。彭震偉等[3]闡述了農村人居環境規劃體系中村莊布點規劃的重要作用。李伯華等[4]通過對鄉村人居環境的居民滿意度調查研究，論述了政府介入為確保農村飲水安全的重要手段。于法穩等[5]明確提出新時代要實現鄉村生態宜居，應當規劃先行，加大資金投入，加強基礎設建設，并要通過技術與模式的創新，為農村人居環境整治提供保障。牛坤玉等[6]提出農村人居環境治理專項資金充足是推動農村人居環境綜合整治成功的關鍵，政府可以通過設立人居環境整治補助基金，形成以政府為主導的融資渠道，引進更多的社會資本參與，并健全資金管理機制，確保資金惠及每一個農戶。孫慧波等[7]通過TOPSIS法對2010—2015年中國農村的人居環境質量進行了測度，認為我國農村人居環境雖然有了明顯改善，但總體而言質量一般，區域差異明顯且有進一步擴大的趨勢。綜上可見，當前學界尚沒有從城鄉環衛一體化發展與農村人居環境整治關系進行的研究。該研究選取在農村人居環境治理上卓有成效的青州市為研究案例，力圖通過該城市城鄉環衛一體化發展對鄉村人居環境整治的推動改善，指出當前存在的問題及困境，針對現存問題提出具體可行的對策，以期為新時代鄉村振興的背景下國家農村人居環境綜合整治提供參考。

2青州市鄉村人居環境整治中城鄉環衛一體化發展現狀

為深入實施鄉村振興戰略，推進美麗鄉村建設，改善城鄉居民生活環境，打造“宜居宜商宜游”的歷史古城，山東省青州市積極探索農村環境綜合治理之路，近年來先后出臺一系列政策措施，不斷提升青州市農村人居環境治理水平。

青州市位于山東半島的中部，這一名稱的由來根據《周禮·夏官·職方氏》的記載：“蓋因土居少陽，其色為青，故曰青州”。青州是歷史上古的“九州”之一，“海岱惟青州”，有文字記載的歷史長達3 000年。青州市現為山東省濰坊市下轄縣級市，經濟上是全國縣域經濟百強縣、綜合實力百強縣、全國綠色發展百強縣、全國新型城鎮化質量百強縣;人文環境是國家衛生城市、中國優秀旅游城市、國家歷史文化名城、國家級生態建設示范縣市。經過近幾年的發展，青州市農業、旅游、工業三大支柱產業發展勢頭迅猛，成為推動青州經濟高質量發展、實施鄉村振興的“三駕馬車”。為了建設“宜居宜商宜游”的歷史古城，打造國家5A級旅游景區名片，青州市不斷探索農村人居環境治理辦法，摸索并走出了一條城鄉環衛一體化市場化運作的道路。

經過幾年的試點及運作，青州市不斷創新改進農村人居環境綜合治理辦法，探索出一條成熟的“城鄉環衛一體化”市場化運作路子。城鄉環衛一體化是按照科學發展觀的要求，將城市與農村的環衛工作放在同等重要的位置，通過統一規劃，統一安排，科學有序地開展城鄉環境衛生一體化工作，徹底解決農村環衛事業發展滯后、垃圾圍村、環境臟亂差的問題。2011年，青州市印發了《關于加快城鎮建設（城鄉環衛一體化）的現狀、問題與對策》的專題文件，征求各界民眾意見建議，并借鑒昌邑、壽光等兄弟縣市城鄉環衛一體化工作先進經驗，初步建立了“戶集、村收、鎮運、市處理”的農村垃圾集中處置體系和委托管理體系兩種模式;2014年，青州市公布了《關于進一步加快推進城鄉環衛一體化工作的實施意見》，明確了具體的工作思路和工作方式;2017年，青州市公布了《關于組織開展城鄉環境綜合整治及違法建設治理專項行動的通知》，要求堅決拆除違法違建，進一步深入推進城鄉環境綜合整治工作;2018年，青州市出臺了《青州市城鄉環衛一體化工作實施方案》，進一步強化標準意識，狠抓城鄉精細化管理，有效提升了城鄉衛生處理效率，提高了群眾滿意度。

目前，青州市1 054個村莊已全部實現城鄉環衛一體化，城鄉居民的生活環境有了明顯改善，群眾滿意度明顯提升、幸福獲得感越來越高。具體舉措主要有以下幾方面：

2.1健全城鄉環衛管理體系

為進一步改善城鄉環境衛生，創新環衛保潔工作，自2009年開始，青州市以有償委托管理服務的方式，對城區69個城中村實行了道路保潔和生活垃圾集中清運， 逐步解決了城區環境衛生問題。2009年下半年，推行環衛“三下鄉”（環衛資源、服務、公共基礎設施下鄉），在何官鎮南張樓村先行試點道路保潔和生活垃圾集中清運，并建立垃圾壓縮中轉站，試點成功后迅速在全市推廣。2010年以來推行“重點區域專業托管”，先后對城區王府街道、益都街道、云門山街道的社區（村）和經濟開發區全部，黃樓街道、邵莊鎮部分社區（村）以及154 km過境國省干道等重點區域進行了托管，實現了專業保潔。2012年，青州市以城區精細化管理為手段，持續推進城鄉環境衛生治理。經過不斷的探索，到2013年青州市所有鎮、街環衛保潔業務全部由青州市環衛局統一直管，實現了保潔、收集、運輸和處理的城鄉環衛“四統一”模式。2014年面對環衛工作量大、任務重的問題，青州市初步嘗試城鄉環衛一體化市場化運作，將彌河鎮作為先行試點，逐步在全市推開。不斷增加環衛機械設施、聘用培訓合格保潔人員，垃圾清運量由2014年的0.53萬t/月，提升到2016年的1.1 萬t/月[8]。為進一步調整城鄉環境綜合治理結構，提升城鄉環衛工作水平，自2017年10月份開始， 青州市把13個鎮的環衛工作分成西北片區、東南片區兩部分，分別承包給新安潔環境衛生股份有限公司、深圳市國源環境集團有限公司2家公司統一管理。截至2018年12月，全市1 054個村莊全部實現了城鄉環衛一體化。

2.2嚴格考核機制為督促工作落實，提高工作質量，青州市專門制定出臺了《青州市城鄉環衛一體化工作考核辦法》，對各鎮所轄行政區域內的道路及建成區和村居的街巷、廣場、公園、綠地、溝渠、池塘、房前屋后等公共場所和區域量化考核。細化濰坊市“5+6”綜合考核評價辦法，創新考核方式，將考核由原來固定人員、固定時間、固定路線的考核改為一月兩次隨機抽取考核人員和隨機抽取考核地點的雙隨機抽查方式，現場打分，即時通報，將考核結果納入年終綜合考核，并與文明村鎮創建和財政補助雙掛鉤，充分調動各級組織的主動性和積極性。

2.3分類作業方式

2.3.1合理劃分保潔片區，增強保潔力量。全市城鄉環衛一體化市場化招標后，環衛局的保潔面積增加將近一倍，保潔范圍擴大為膠濟客運線以南、南環路以北、仙客來路以西、仰天山路以東的主次干道和背街小巷，以及東部新城片區和科教創新園區。對新增的保潔片區青州市政府通過放開搞活、競爭上崗的方式，將原來的15個保潔公司調整為20個[9] ，將一大批有能力、熱愛環衛工作的人員充實到一線管理崗位，調動了工作人員的積極性，提高了保潔質量。

2.3.2增加設備采購，提高機械化清掃率。根據環保督查行動的要求，積極增購環衛機械化設備如濕掃車、灑水車、人行道掃路車等，運用大數據分析合理搭配濕掃、灑水區域和時段。為最大限度減少揚塵現象，借助“天眼工程”成立應急車隊，每天濕掃作業由兩次變為隨臟隨掃;對范公亭路等12條主干道氣溫適宜時不間斷智能化灑水;對路面狀況良好的主路基、路牙石、人行道實行每周高壓清洗、人工拖把清擦的“清底工程”，徹底清出底子后常態化保潔。同時積極開展深度保潔試點工作，實行機掃為主，人工撿拾為輔的智能化、立體化、洗掃一體作業模式。2016年以來，新購了15輛洗掃車、12輛灑水車、29輛人力清掃車，10輛小型電瓶清掃車[9]。市區內衡王府路（衡王府西街至旗城路）、范公亭路（博物館—云門山路）先后被濰坊市環衛處確定為濰坊市城市道路深度保潔示范路。

2.3.3加強公廁基礎設施建設管理，提升城市“方便”質量。借助全域旅游城市創建，在2016年新建10處城市便民公廁的基礎上，2018年又投資45萬元對城區10座直管公廁內部設施配置進一步提升改造，試點改造2處第三衛生間[9]。同時進一步細化公廁管理辦法，增設意見建議簿冊、配備便民救急設施設備、張貼文明創建標語，進一步提升形象。

2.4加大資金投入力度

為保障全市城鄉環衛一體化市場化運作，青州市、鎮兩級財政統籌資金，進一步加大資金投入，實行“包干加績效”模式，簽訂3年2.38億元的鎮街環境衛生保潔市場化運作協議，城鄉環衛一體化運行費用由2011年總投資5 000多萬元，提升至年均近8 010萬元[9]。

3青州市城鄉環衛一體化發展中存在的問題

青州市在城鄉環衛一體化市場化運作的過程中，一定程度上改善了農村人居環境，但是距離“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的美麗鄉村目標還有一定差距，問題主要表現在以下幾方面：

3.1農民環境保護意識薄弱

2018年，山東省濰坊市開展全市縣鄉農村人居環境整治綜合大評比工作。青州市、鎮、村投入巨大的人力、物力、財力，對農村環境衛生進行集中整治。此次整治時間長、任務量大，經過調查發現雖然大部分村莊環境衛生整治徹底有效，村容村貌有了很大改善，但是仍有部分村整治標準不高，村民環境保護意識不高，臟、亂、差現象未有較大改變，主要集中在城鄉結合部、偏遠鎮村、工礦廠區、畜禽養殖區。

具體表現在：①“個人自掃門前雪”。個人家門口、自己廠區、本村能夠整潔，不管他人、他廠區、他村，甚至有偷排偷堆偷放到鄰村或交界地帶現象。②“環境整治一陣風”。一來檢查驗收就干凈一陣子，驗收合格后就不成樣子。③“意識有了，習慣難成”。通過近幾年的宣傳整治，居民環保意識是有了，但是良好長期的環保習慣一時難以為繼。

3.2礎設施落后

目前，遍布鎮村街角的垃圾由青州市新安潔環境衛生股份有限公司、深圳市國源環境集團有限公司2家公司負責清運、處理，2家公司限于人財物，處理能力有限，普遍存在待遇低招不到人，招到的人普遍年老體弱，工作效率和能力不高，清理不到位、監管管不過來的現象。導致在城鄉環衛一體化工作中，該市有部分村就出現了像垃圾不能及時清運，垃圾圍城、圍村、圍田、圍路、進山、堵河等現象。群眾抱怨、公司叫苦。

3.3財力保障疲弱

農村人居環境綜合整治是一項艱巨復雜而且長期的任務。點多面廣時間長，設施設備易損更新快，加之人力成本增加，需要持之不斷的財力保障。目前經濟下行壓力增大的情況下，財政疲弱，相應的投入有限。 部分鎮村出現環衛工人工資發放不及時、工資低，沒有年輕人愿意干，年齡太大的公司不敢招的現象。

3.4長效機制不健全

青州市在城鄉環境衛生綜合整治方面制定了“三包”制、日常監督制、責任區劃制、村規民約制等一系列規劃措施，然而在具體執行落實的過程中力度卻遠遠不夠。在一些地區只是“三天打魚兩天曬網”“檢查就緊查完就松”，沒有健全的長期推廣應用的系統管理機制來監督及進一步深入推動。由于沒有有效管理，在某些遠郊鎮村用于垃圾運輸與處理的垃圾車等工具逐漸淪落為村干部運輸糧食和農用設備的私家工具，甚至垃圾桶也被部分農民據為己有，用來存儲糧食等。這些環衛設備的監管與保護不到位。

3.5村居規劃不合理青州市的地勢是西南高、東北低，西南部是山區，東北部主要是平原。例如青州市東夏鎮72個行政村中，大部分村莊規劃不合理，村內道路狹窄、硬化率（硬化道路里程/道路總里程）低，基礎設施建設相對缺乏，網格化建設也較落后。不合理的規劃進一步嚴重影響了環衛公司的統一管理。

4深入推進城鄉環衛一體化的建議對策

4.1提高環境保護意識環境是一個整體，環保更是需要集體維護。政府應進一步提升環境治理工作的重視程度，加強宣傳力度，強化城鄉居民對環境保護重要性、整體性的思想認知，開展環境保護宣傳整治進村、進校、進廠區、進家庭、進人心，從根本上改變垃圾隨意丟棄的行為，樹立科學、健康、文明、環保、和諧的生活理念和環保習慣，同時還要積極引導、廣泛開展群眾參與的環保治理志愿服務實踐活動，讓農民群眾從身邊做起、從自我做起，重視起來、參與進來、開展起來，把環境治理轉變為村民的自覺行為，群防群治群保。促進連片治理，共同整潔。只有提高農民的環保意識，充分發揮農民的主體作用，發動、依靠農民，讓農民成為自己家園環境維護的重要力量。

4.2加強基礎設施建設

推行網格化管理，運用大數據科學

投放環衛設施，物盡其用; 同時切實解決環衛公司人財物困難，因地制宜，因村而異，實事求是地解決招工難。加快垃圾焚燒發電等工業利用項目建設，加強生活垃圾清運、分類、管理、利用。目前總投資約4.8億元，占地面積35 766 m2的青州市生活垃圾綜合處理改建焚燒項目已經完成投資3億元，主廠房封頂完畢，瀝青液處理站、鍋爐及煙氣凈化設備正在施工安裝，項目建成后日處理生活垃圾將多達800 t[9]。

4.3強化投入保障

一方面增加人居環境治理資金投入比，市財政應每年劃撥固定經費用于環境綜合整治，確保資金充足;另一方面加大專業垃圾處理項目招商引資力度，積極借鑒日本、美國等國外先進垃圾處理經驗，引進先進處理設備，從根本上解決垃圾污染環境問題。同時鼓勵社會力量捐贈捐助，引導共同關注人居環境整治積極探索政府補貼、公司運營、村鎮共治、全民環保的系統治理模式。

4.4健全長效機制

4.4.1堅持高位推動。推動形成農村人居環境綜合整治黨政“一把手”親自抓、分管領導直接抓、一級抓一級、層層抓落實的工作推動機制，同時注重發揮縣、鎮兩級農辦統籌協調作用，財政、環衛、城管、土管、建設等部門的配合，明確責任分工，集中力量將工作落實到位。

4.4.2強化督導督查。深化“雙隨機性檢查”、專項督查，采取明察暗訪的方式，不定期、不定位開展檢查督導。創新通報方式，建立城鄉環衛一體化督查督導工作群，對檢查過程中發現的問題，通過圖片、視頻、文字等形式，實時通報，同時探索“網絡問政”“電臺曝光”，以查促改，切實提升村居環境整治質量。

4.4.3完善管理體系。嚴格落實國家省市縣城鄉環衛一體化管理辦法規定，進一步細化充實完善市、縣、鎮、村4級環衛作業管理網絡，建立形成“資金穩定保障、設施配套完善、保潔常態專業、垃圾處置規范”的長效管理運行機制，從根本上解決農村環境衛生的臟亂差問題和現象，推動新時代美麗鄉村建設再上新臺階、再展新氣象、再提新水平。

4.4.4強化系統治理。堅持一張藍圖整治到底，融地方特點、傳統特色、田園風光、人文景觀和現代文明于一體，克服短期行為，注重建管并重，硬件與軟件建設同步推進。

4.5強化規劃引領

鄉村振興，規劃先行。 按照2019年“中央一號文件”要求，因地制宜，高標準、嚴要求、高質量編制或修編村莊布局規劃，統籌推進鄉村規劃工作。統籌考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，注重保持鄉土風貌，編制多規合一的實用性、有特色、人文的村莊規劃[10]。堅持因地制宜，不搞“一刀切”。把整治與村莊規劃建設、推進速度與財力承受和農民接受度相統籌，不簡單照抄照搬城市環境整治模式，區分不同經濟社會發展水平和風土人情，分區域、分類型、分重點推進，鼓勵地方探索創造。立足實際、依靠群眾、先易后難、以點串線、連線成片，推動全域農村人居環境改善。

農村人居環境綜合整治是一項復雜性、系統性、長期性而又事關全局的重大工程，黨中央、國務院有意見有方案有要求，關鍵是要落實。打贏鄉村振興的頭場硬戰，農村人居環境綜合整治一定會讓農村“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。

參考文獻

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[10] 中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見[A].2019.