“百年未有之大變局”下的全球治理體系改革

【關鍵詞】全球治理;全球治理體系改革;全球治理規則現代化;人類命運共同體

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.03.010

全球治理是國際社會為了處理各類全球性問題而建立的一系列多邊國際制度、規則和機制的總和。全球治理的核心問題是公共產品的籌集，是在沒有世界政府的情況下，以國家為主的多權力中心行為體，借助國際組織和國際規則，塑造某種相對穩定的契約關系，克服公共產品赤字和治理赤字的一個過程。[1]面對“百年未有之大變局”，特別是全球治理體系遭受大國單邊主義和保護主義沖擊的當下，公共產品籌集愈發困難，治理赤字更為凸顯，因此全球治理改革迫在眉睫，進一步理解和闡釋全球治理體系改革的必要性和重要性日漸突出。

全球治理體系面臨的變局

當下的全球治理體系面臨諸多變局，這是國際社會亟需推進全球治理體系改革的時代背景與重要原因。全球治理變局大概體現在以下四個方面：國際社會權力結構發生變化、大國退出導致治理赤字擴大、全球治理規則亟須現代化、全球治理體系常態化改革的必要性驟然上升等。[2]

一、權力結構變化引發全球治理體系松動

隨著新興大國的群體性崛起和美西方實力的相對衰落，“東升西降”的國際格局更趨明朗，全球治理依托的權力結構發生變化，全球治理體系出現松動乃至瓦解的風險。當前的全球治理體系是基于二戰之后的權力結構形成的，在諸如國際貨幣基金組織和世界銀行等核心多邊機制中，西方發達國家占據更高的決策份額，特別是美國享有一票否決權，而發展中國家的“代表性”相對不足。近十年來，全球治理體系所依托的權力結構發生了顯著變化，新興國家為世界經濟增長作出諸多貢獻并提供了大量公共產品，但其參與國際事務的制度性話語權卻存在不足，從而導致既有全球治理體系與世界權力格局之間產生了一定程度的關系錯配。

與此同時，隨著廣大發展中國家的覺醒，發達國家在國際組織中的影響力和軟實力相對有所下降，發展中國家參與國際事務的意愿和能力大為提高。在此背景下，全球治理體系本該迎來民主化改革的春天，然而，廣大發展中國家的覺醒讓既得利益者，特別是美國認為其在現行全球治理體系中實現國家戰略意圖的難度上升了、“先行者優勢”下降了，進而降低了支持現行全球治理體系的積極性。特朗普政府認為，美國從現行全球治理體系中獲取的收益越來越少，因此違背承諾、破壞秩序，導致全球治理赤字驟然擴大。

以世貿組織（WTO）上訴機構改革為例，歷史上美歐曾大力推動WTO仲裁機制的建立，但近年來，美國因在某些議題領域敗訴的概率逐步上升且高于發展中國家，由此不滿WTO并阻撓其上訴機構改革，指摘WTO相關條款中有維護發展中國家利益的特殊條款。因此，以WTO為代表的多邊貿易機制改革嚴重受挫，多邊仲裁機制幾近“停擺”。然而必須指出的是，美國并沒有計算自己以往得自全球治理體系的“存量利益”，僅在計較其他國家的“增量利益”。美國參與全球治理的積極性不斷下降，導致現行全球治理體系的效能不斷降低甚至出現了瓦解的可能。

二、大國退出導致全球治理赤字擴大

隨著金融危機、恐怖主義、網絡犯罪、氣候變化等非傳統安全挑戰的不斷加劇，全球治理的重要性日益凸顯，維持全球治理體系的穩定符合各國謀求和平、穩定與發展的訴求。全球性問題的解決需要大國協商一致，共同提供公共產品。但是，大國尤其是主導國的退出行為不僅破壞了契約精神，更破壞了全球治理體系的穩定，擴大了全球治理赤字。[3]

特朗普上任以來，美國相繼退出聯合國教科文組織、聯合國人權理事會、伊朗核問題全面協議等國際多邊機制。美國之所以選擇“退群”，除了其自認為從現行全球治理體系中的收益相對下降之外，還有兩方面原因：新興國家的崛起和盟國體系的松動。而美國的“退群”行為在諸多議題領域觸發了全球治理赤字進一步攀升的風險。例如，美國退出聯合國國際法庭，將美國利益置于國際公義之上，很可能致使國際正義缺席的現象頻繁發生，引發全球公平赤字。再如，特朗普政府因認定《巴黎協定》不利于美國重振油氣與煤炭等工業部門、影響美國國內就業而宣布單方面退出該協定，導致全球減排目標幾乎不可能完成。特朗普政府退出多邊體系、阻撓WTO上訴機構改革、無視國際義務、踐踏契約精神等種種行為，嚴重影響了全球公共產品的供給，導致全球治理赤字擴大，進一步增加了國際形勢的不確定性。

三、全球治理規則亟須現代化

實現全球治理規則現代化是當下全球治理體系改革的核心內容。全球治理規則滯后，無法應對和滿足各種現實治理需求，是當下全球治理體系生變的重要原因。

一是隨著時代的發展，部分概念的內涵和外延發生變化或存在爭議，需要進一步探討以達成共識，如國有企業的定義、競爭中性[4]的概念等。重新圍繞此類概念進行廣泛討論并使其獲得更多國家的理解與認可十分必要，這是全球治理規則現代化的一個重要目標，也是全球治理體系改革的重要內容。此類問題一旦處理不妥，極易被某些國家或群體賦予政治化含義。例如，中國的國有企業占比遠低于部分北歐國家，但美歐發達國家一再爭論前者而未質疑后者，其背后的政治潛臺詞顯而易見。將此類爭議點置于國際多邊平臺并在規則層面上予以討論，厘清現代社會對國有企業的定義，進而更加貼近各國實際去判斷占比高低，能夠避免不必要的摩擦。再如，競爭中性的概念最早源于1993年澳大利亞國內經濟改革，旨在確保公共企業與私人企業平等競爭，2009年經濟合作與發展組織（OECD）采納了該原則，最終獲得美國認可，并被推廣到《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）等國際貿易談判中，后逐步演變為國際經貿通行規則。然而，新興國家和發展中國家并未有效參與到這個概念的討論和標準的裁定過程中，而且基于各國國情不同，對競爭中性也存在一定的差異化理解。與時俱進、多維深入地升級競爭中性的概念和標準，并使其在國際規則層面得到各成員國的認可，有助于推動全球治理規則實現現代化。

二是部分概念、問題或議題屬于時代進步背景下產生的新生事物，原有全球治理體系中沒有成熟的規則和標準與之相匹配，如電子商務、跨境電商、數字貨幣和人工智能等。新領域和新問題的不斷涌現，不僅意味著新的商業利益博弈，更意味著各國將面臨前所未有的跨境的、非傳統的、始料未及的新安全挑戰，如果不予以及時治理，后果不堪設想。以數字貨幣為例，數字貨幣在方便了人們生活的同時，也成為國際恐怖主義的融資媒介、暗網綁架和違法交易的貨幣媒介以及新型腐敗的中間貨幣。新生事物處于“治理盲區”，極易被不法分子利用，成為犯罪的工具，威脅國際社會的安全與穩定。因此，各國必須提前設想規制此類行為的手段，開展對話合作，借助法律法規進行良性引導，進而有效防治此類安全風險的潛在威脅。然而，圍繞數字貨幣，各國政府尚未出臺強有力的使用規范、法律法規，國際社會也沒有形成有效的全球治理規范和規則體系，全球治理規則在新金融領域亟須實現現代化。

四、全球治理體系常態化改革的必要性驟然上升

隨著美國頻繁單方面超越多邊規則框架挑起大國博弈，全球治理體系常態化改革的必要性驟然上升。所謂常態化改革是指在無政府狀態下的國際社會中，各問題領域的全球治理或各相關國際組織都會面臨的“集體行動”難題，如聯合國大會討論的參與度和有效性偏低、WTO上訴機構停擺與談判效率低下等。美國經濟學家和社會學家曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中認為，成員多的大組織都面臨集體行動難以達成和“搭便車”行為頻發的問題，縮小決策群體的規模，或者為部分參與者提供選擇性激勵等途徑，都可以用來提高決策效率。[5]

然而，近年來大國博弈日漸激烈，現行全球治理體系無法為緩解矛盾及時提供有效的議事平臺與解決方案，有些國際組織甚至面臨著自身生存的問題。在單邊主義和霸凌主義盛行、不確定性風險驟增的當下，如果失去國際規則的約束，大國博弈超出多邊規則框架，沖突升級現象的發生將很難避免;如果沒有國際規則的及時升級，全球治理很可能走向失效，世界秩序亦因此更加充滿不確定性。因此，國際社會共同努力加大全球治理體系常態化改革力度，把大國間沖突置于規則框架內，加強風險管控，避免大國博弈態勢上升，是十分必要的。

全球治理體系改革面臨的問題與挑戰

面對上述變局，全球治理體系改革迫在眉睫，但改革依然面臨諸多困難與挑戰，應對欠妥將掣肘改革進程，不利于維護多邊主義和全球治理事業。

第一，大國博弈脫離“多邊主義”軌道，全球治理體系改革缺乏部分核心大國的支持。健康穩定的大國關系是世界秩序的重要基石，也是全球治理得以實現的必要條件，主要原因在于大國是全球公共產品的主要供應者和世界秩序的主要塑造者。國際社會能夠在何種程度上修復多邊主義將直接或間接地決定未來世界的圖景。然而，核心大國博弈態勢明顯上升，部分關鍵大國不僅缺乏投身全球治理的主動性，而且還無視全球治理體系改革的緊迫性和必要性。

由于美國的反對，WTO爭端解決機制改革遲遲無法落定，最終因只剩一名法官、低于法定三名法官的基本要求，WTO上訴機構于2019年12月11日被迫停擺。國際社會對世界經濟是否會因此陷入“叢林法則”心存憂慮。此外，部分大國單邊主義沖擊、破壞乃至瓦解多邊秩序的行為還在頻頻發生。以美國“301調查”為代表的“國內法優先于國際法”的做法不僅不利于將大國沖突放置在多邊國際規則框架內，甚至可能會發生部分大國為追求不對稱權力而破壞全球治理改革公正性原則的現象。

第二，發達國家國內政治、經濟和社會的“負面溢出效應”為全球治理改革制造了大量的不確定性。在部分發達國家大選期間，國內政治與全球治理的“雙層博弈”現象尤為明顯。雖然提供解決國內經濟社會問題的有效方案是候選人贏得民眾支持和勝選的關鍵，但解決經濟社會問題往往需要很長的周期，這對急于贏得選票的競選者來說過于耗時耗力。相較而言，煽動民眾情緒、做出內顧表態或是在國際事務中表現強硬，在某種意義上成為競選者贏得選票的“捷徑”。

當下發達國家國內政治的“負面溢出效應”，為全球治理改革和維護多邊主義制造了大量的不確定性。為了打大選年的時間差，美國總統特朗普近期在國際事務中不斷強調“美國優先”，一再做出反常舉動，在政治上奉行民粹主義、外交上推行單邊主義、貿易上施行保護主義，此外還不斷退出多邊組織、頻頻極限施壓和濫用“長臂管轄權”等，將美國利益凌駕在國際社會共同利益之上，將單邊主義置于多邊主義之上，使代表全人類共同利益的全球治理事業面臨空前的“嚴冬”，也使全球治理體系改革面臨被再度“工具化”的風險。國際社會應正視全球治理體系改革中的此類風險，避免部分發達國家以本國利益和國內政治需求為依據，致使全球治理體系改革停滯不前甚至偏離軌道，進而陷入合法性赤字的深淵。

第三，科技進步飛速，社會發展日新月異，全球治理體系和規則卻相對滯后。在人類歷史上，規則建設和制度建設往往具有一定的時滯性。為了應對某種新生問題，人類社會需要在長時間的實踐中積累經驗、摸索規律并探討應對之策。這在一定程度上依賴于人們認知水平的提高、基礎學科的發展、知識的普及與傳播，然而這個過程的進展卻相對滯后于當下全球治理規則亟須現代化的現實需求，導致全球治理的內在缺陷與系統性風險不斷擴大。

在全球治理規則現代化的過程中，人才的培養、基礎學科的發展、知識的普及不僅需要投入大量的時間和精力，還需要人們在意識上引起高度重視。只有重視基礎研究，才能迅速“捕捉”科技進步對人類社會、國際和國內政治經濟生態帶來的變化，并且借助學科交叉和研究“落地”在法律、標準和規則層面上，使諸多變化得以及時體現，將諸多新問題和新挑戰置于有效規制之下。只有重視人才培養，特別是既具有專業知識又具有國際視野的新型人才的培養，才能提高對新問題和新挑戰的認知能力，增強各國參與全球治理現代化的能力，提升各國進行國際對話的水平。

第四，個體理性驅動的逆全球化思維頻現，桎梏和削弱全球治理合作意志。近年來，英國“脫歐”、特朗普上臺、意大利修憲失敗等“黑天鵝”事件頻繁發生，“貿易保護主義”“政治孤立主義”等“逆全球化”現象甚囂塵上，嚴重制約著全球治理目標的實現。雖然在以往歷史中，質疑全球化的聲音也常常出現，但在當下，部分關鍵大國的內顧和逆全球化傾向在客觀上營造出不利于全球治理體系改革的內外氛圍。純粹個體理性的思維無益于全球公共產品的籌集，當前全球治理體系改革缺乏某種在全球范圍內具有說服力的集體觀念，難以引導各國產生參與集體行動的向心力，制約和減弱了各國參與全球治理合作的意愿。

面對部分西方國家的逆全球化浪潮和日趨脆弱的全球治理體系，國際社會更加需要道義，全球治理更需要全球道義觀。理想的全球治理體系改革需要緩解現實主義和大國博弈“零和思維”對全球道義觀的沖擊。如何在全球治理體系改革中借助全球道義觀，鼓勵各國積極參與全球治理，提出并踐行能被各國廣泛接受的全球治理理念，進而維護好全人類所共有且共享的全球治理事業，也是當下全球治理體系改革的一大重要課題。

全球治理體系改革與中國的參與

為應對問題和挑戰，中國參與全球治理體系改革需考慮到整體進程的穩定性，借力治理規則現代化，繼續發揮全球治理體系的沖突管控和信任塑造作用，同時要高度重視國內政治與國際政治、全球治理與國內治理的雙重博弈，倡導全球道義觀，推動構建人類命運共同體，秉持共商共建共享原則推進改革進程。在“百年未有之大變局”的時代背景之下，積極參與全球治理體系改革對中國而言既有必要性又有緊迫性。

首先，積極參與國際規則制定與現代化談判進程，規避發達國家的“脫鉤戰略”和“規則嵌套”風險。現行全球治理體系面臨較為緊迫的規則現代化需求，中國在全球治理體系框架下積極參與并推動相關規則的現代化進程非常重要。隨著時代的發展，在國際規則框架內適時更新相關概念、問題和議題，將各國之間的矛盾、沖突置于規則體系內，有助于避免國家間爭執，乃至避免烈性沖突的爆發。對于以中國為代表的新興經濟體而言，推動全球治理體系改革有助于規避某些國家發起所謂“脫鉤”戰略所帶來的危害。某些國家的“脫鉤”戰略只會擴大國際社會信任赤字、公共產品赤字和全球治理赤字的程度，不利于解決矛盾和構建和平、發展與穩定的世界秩序。此外，為了避免在未來國際競爭中遭遇來自傳統霸權國或第三方不公平的“規則嵌套”和“規則戰”，[6]防止來自發達國家主導的不客觀不公平規則的“規制行為”，中國應積極參與圍繞此類新生事物的國際規則制定與現代化談判進程，提出中國對這些概念的認知和界定，拿出一套可行的現代化方案，積極爭取與國際社會對話，維護國家利益，推進全球治理體系改革。

其次，全方位更新人才觀念，重視專業人才培養，全面提高中國參與全球治理體系改革的能力。為了增強參與全球治理的能力，中國業已重視國際組織人才的培養，“國際組織人才培養項目”在不少高校和研究機構如雨后春筍逐步建立和運行起來。此外，提高中國參與全球治理體系改革的能力還需要建立全方位的人才培養體系，如增強對變化世界本質的認知，為中國參與全球治理規則現代化打下堅實基礎，需要一批處于國際前沿的基礎科學家;研判外部風險，規避來自發達國家國內政治的“負面溢出效應”，需要一批把脈準確的國別研究專家;認知國際形勢，提出整體改革方案，確保全球治理體系穩定運行，需要一批國際戰略專家;提升中國參與國際談判、參與全球治理的規則制定和議程設置能力，需要一批國際法專家和行業標準工程師等，進而不斷提高對新問題和新挑戰的認知能力，提升與各國進行國際對話的水平。

最后，從中國傳統文化中汲取營養，用國際社會聽得懂的語言講述中國的全球治理觀，破解“零和思維”，促成集體行動，共建人類命運共同體。中國始終堅定倡導和踐行人類命運共同體理念，堅信各國只有合作才能共贏，才能實現全球治理體系改革，有效應對各類全球性問題和挑戰。與此同時，中國把“一帶一路”倡議作為參與全球經濟治理的頂層機制設計，弘揚共商共建共享全球治理理念。然而，在具體的“一帶一路”項目和全球治理實踐中，中國有時也會遇到國際社會的誤解，甚至是部分國家的輿論抹黑。在此背景下，中國需進一步加強對外話語體系建設，提高傳播效果，更有效地傳遞中國的全球治理觀，配套中國參與全球治理體系改革的外交需求。對外話語體系建設既應體現中國特色，又要有力回應國際社會對中國的關切，做到有的放矢;既要闡釋立場，又要重視技巧，切實突出效果。

結 ?語

現行全球治理體系處于“舊未破、新未立”的階段，面臨既成大國威脅退出、公共產品赤字和全球治理赤字不斷擴大等問題，但仍具有一定的穩定性和重大貢獻，且諸多歷史事實皆表明這套規則體系為國際社會規避了戰爭，創造了世界經濟的繁榮、穩定和發展。因此，改革現行全球治理體系，延續其優越性，提升其現代化程度，將沖突置于規則框架下，克服單邊主義和保護主義，推動構建人類命運共同體，是當下國際社會的最優選擇。面對諸多變局，中國持續深化改革、擴大開放，為不斷優化和改革全球治理體系注入了強勁動力。

（作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所

全球治理研究室主任、副研究員）

（責任編輯：魏丹丹）

[1]張宇燕、任琳：《全球治理：一個理論分析框架》，載《國際政治科學》，2015年第3期，第1-29頁。

[2]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯： 《集體行動的邏輯》，上海：上海人民出版社，2011 年版，第51-56頁。

[3]任琳：《“退出外交”與全球治理秩序——一種制度現實主義的分析》，載《國際政治科學》，2019年第1期，第84-115頁。

[4]魯桐：《競爭中立：政策應用及啟示》，載《國際經濟評論》，2019年第5期，第99-122頁。

[5]同[2]。

[6]張宇燕：《理解百年未有之大變局》，載《國際經濟評論》，2019年第5期，第9-19頁。