PPP 模式的融資問題研究
——以鎮江市海綿城市建設為例

◎蔡南 王紫怡

一、引言

政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP），是指政府部門與社會資本為向公眾提供公共產品或服務而建立起來的一種長期的合作伙伴關系。在這種關系中，政府與社會資本實行風險共擔，利益共享機制。另外，PPP 模式的特殊之處在于它可以引入民間資本，這樣不僅可以減輕政府資金緊張的壓力，還可以充分利用社會資源從而實現多方共贏。但是通常情況下一個PPP 項目從招標到運營階段需要耗時長達十幾年甚至幾十年，而且斥資巨大，社會資本方短時間內難以看到既得利益。因此在PPP 項目選擇評估階段，政府與社會資本都會對項目進行仔細的評估而后進入招標階段，一旦合作達成，政府會向社會資本提供一定的資金援助以及政策傾斜，以保證PPP 項目可以順利開展。

二、PPP 融資概述

1.PPP 融資概念。

改革開放以來，我國市場經濟體制不斷完善，傳統的融資模式已經不能滿足我國經濟市場發展現狀，另外根據2014 年國務院下發的《關于加強地方政府性債務管理的意見》意見書，政府也指出根據我國當時經濟現狀，我們要改變原有的融資模式和平臺企業的融資途徑。

在此背景下，從2014 年至今我國新型的融資服務模式不斷發展并逐漸健全，PPP 融資模式也由此誕生。PPP 融資一般是指PPP 項目融資，不同于傳統的僅限貨幣流通的融資形式，PPP 融資是政府和企業雙向合作下產生的融資行為。這種行為一般產生于公共服務、生態、資源、環境等多方面有關于群眾切身利益的地方。

2.PPP 融資特征。

（1）政府支持。PPP 項目不同于一般項目，其開展一般需要經過項目評估、項目招投標、特許權授予、建設、運營以及移交等六個階段。從第一步項目評估到最后的移交階段這期間耗時長久，斥資巨大，對于一般的企業而言難有相應的實力與魄力攬下PPP項目這樣的重任。

但是全國在庫的PPP 項目眾多，不可能僅依靠大型企業。一方面大型企業有自己的發展目標及規劃，有意向參與PPP 項目的屈指可數，另一方面，如果PPP 項目的建設把中小企業拒之門外，那么只會造成我國企業發展兩級分化的現象。因此在PPP 項目融資過程中，政府要給予社會資本相應的助力，比如在鎮江市海綿城市建設過程中，鎮江市政府就幫助協調項目公司與銀行之間的關系，最終使項目公司的貸款利率比同期銀行基準利率下降12 個百分點。

（2）有限追索。融資項目有限追索主要體現在有限性以及追索權兩個方面。追索權主要體現在項目融資過程中，當事方不止有借款方、貸款方還有能夠提供項目擔保的第三方。一旦借款方無法償還貸款方貸款時，貸款方就可以依據項目的現金流量和資產等內容對借款方和提供擔保的第三方進行追索。

有限性一般體現在追索對象、追索金額、追索時間的有限性。借款方無法償還貸款時，貸款方的追索并不是沒有限制的。一般而言貸款方需要在規定時間范圍內以借款方投入項目的資產為限向借款方以及提供擔保的第三方進行追索。

（3）收入依靠現金流收入。一般而言一個PPP 項目建設時資金來源主要有兩部分即政府財政補貼和社會資本注入，而PPP項目的收入主要包括三部分：可行性缺口補助，政府補貼收入以及最重要的資產經營收入。

PPP 項目的建設耗時長久，而等項目建成投入運營時其收益也不是立竿見影，一個成熟的PPP 項目在運營過程中仍需要政府進行財政補助直至項目完全成熟，因此此項收入存在于項目運營初期。可行性缺口補助發生概率難以測定，發生的時間也無法估計，只有項目當年由于特殊原因嚴重收支不平，各項評估達到標準此項補助才可能發生。當然PPP 項目最重要的收入來源還是其自身的資產經營收入，也就是依靠項目獲得的收益。這需要依靠項目本身的運營管理也需要依靠項目管理者合理管理、開源節流從而獲得資產經營收入最大化。

3.融資流程

一般情況下，PPP 項目的融資流程可分為以下階段：

圖1 融資計劃流程圖

4.融資方式。

（1）項目貸款。因為PPP 項目具有建設周期長，需求資金大等特點，因此其貸款也存在著貸款周期長，貸款金額大的特點。由于其貸款的特殊性，PPP 項目的貸款方多為商業銀行和非銀行金融機構。在項目貸款中，借款人將固定資產做抵押獲得商業銀行或者非銀行金融機構的長期貸款。

（2）債券。債券融資屬于直接融資，它需要一定期間內還本付息。根據目前我國債券的發行規則，滿足發行條件的PPP 項目公司可以在交易市場上發行不同債券獲得資金。在這個過程中，項目公司一方面需要尋找擔保人為其債券提供擔保從而使債券信用增級，另一方面需要委托承銷商銷售債券擴大市場，如此才能保證債券購買量最大化。

（3）基金。

基金一般分為政府基金和社會基金兩種。通常情況下政府基金由省政府出資引導指定公司及銀行合作成立母基金，由地方政府獨立或聯合次級公司和次級銀行成立子基金，再由子基金進行投資項目工作，承擔主要風險。

社會基金通常是一個有限合伙形式的投資基金，在這個投資基金中金融機構和社會資本按股權比例掌握基金控制權以及對項目的風險承擔。

三、項目情況介紹

1.項目背景介紹。

鎮江是有名的"一湖九河"城市，主城區內河流、溝渠眾多，年降水量豐富，但是由于其地勢高差大而且排水系統不完善，導致城市排水防澇水平不高，城區受污染面積大。根據《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》（財建[2014]838號）通知，鎮江市以其特殊性入選第一批海綿城市建設試點城市，是鎮江市在執行PPP 項目中唯一一個獲得國家示范稱號的項目，且獲得中央財政12 億補貼資金。

鎮江海綿城市建設的社會資本方為光大水務，由其投資成立的項目公司金額為13.85 億元，加上中央財政撥款的12 億資金，至此該項PPP 項目總投資金額為25.85 億元。

2.項目運作方式。

圖2 鎮江市海綿城市項目投融資結構圖

鎮江市海綿城市建設投融資方面涉及的主要主體及關系如圖2 列示，鎮江市水業公司代替鎮江市政府出資與社會資本方即光大水務合資建立海綿城市項目公司，其中水業公司出資30%，光大水務出資70%。再以項目公司為主體向金融機構進行融資貸款，并按規定償還貸款，項目公司的一切活動都在鎮江市住建局的監管范圍內。關于海綿城市具體的資金結構如圖3 列示。

圖3 鎮江市海綿城市項目資金結構圖

3.項目回報機制.

（1）污水處理費。

計算公式：污水處理費=（X3×7.5+X4×15）×365

其中：X3不超過0.38 元/立方米，日處理量7.5 萬立方米

X4不超過0.12 元/立方米，日處理量15 萬立方米

（2）可行性缺口補助。

計算公式：可行性缺口補助= [項目資本金×（A/P，X1，20）+融資資金×（A/P，X2，20）+X5+2500×（1+X6）]×（1+流轉稅率）

其中：X1為資本金折現率，小于等于8%

X2為融資利率和融資折現率

X5為雨水泵站付費，小于等于500 萬/每年

X6為達標工程運營服務費用成本利潤率

（3）代建費。

根據PPP 合同確認，代建費為5 億-8 億元，其中代建費率為0.3%。

4.優勢分析

（1）政府層面的優勢。

一項PPP 項目的發展至少需要政府三個方面的支持：第一經濟層面的支持，PPP 項目因其回報周期長，需求金額大，政府的經濟支持不但可以緩解項目建設的經濟壓力，更表明政府態度，給社會資本方信心。第二技術層面的支持，在PPP 項目的評估階段，政府需要以十分嚴謹的態度對待，確保多種方法測試其可行性，切不可"明知不可為而為之"。第三政策方面的支持，在PPP項目建設過程中，政府需要適當的進行政策傾斜，以保證項目順利進行。在PPP 項目建設過程中，以上三點是政府必須做到的，一旦哪一環節出現問題如"政府失信、阻斷資金"等都可能導致項目終止。

鎮江市政府完美消化了PPP 項目中政府的任務，不僅保質保量的完成了上面內容，還增添了其他東西，政府與公眾一條心，不僅使鎮江市海綿城市建設圓滿完成，還使此項目成為國家示范項目。

（2）經濟層面的優勢。

鎮江市海綿城市項目有很多得天獨厚的優勢，最早在2007年鎮江就開始學習國外的先進排澇技術，引入LID，雖然沒有根本解決問題但是為此次項目提供了便捷，節省了一大筆資金。

另外此項目的從評估到運營階段每個環節都經歷多次測評，每個環節都嚴加把控，真正做到筆筆有實處，，處處有記錄避免了不必要的浪費以及貪腐行為的發生。

（3）社會層面的優勢。

PPP 項目一般是為社會提供公共服務或公共產品的項目，它的建設運營與社會公眾密切相連，定然也需要社會公眾的支持才能順利開展。

鎮江是一座老城市，地下管廊與排澇系統都存在問題，而且鎮江山川環繞，城區內不僅是"一湖九河"還有金山、焦山、北固山等幾座高山。另外鎮江地處江南，一到夏天暴雨時節，城市內便污水滾滾、水質變差。因此無論是管理者還是百姓都迫切希望解決城市排澇問題，這個項目也必然得到社會各階層的支持。

四、當前我國PPP 項目融資困境

1.融資渠道受限。

融資問題一直是企業發展或者一些大型項目開展面臨的重要問題，就拿我國中小企業融資問題來說，銀行或者非銀行金融機構對中小企業進行貸款時總是諸多考量，導致中小企業融資難，發展緩慢。這種情況也是在眾籌、P2P 網貸、第三方支付等互聯網金融發展起來背景下其融資渠道才得到拓寬。

而像PPP 這種耗時長久、斥資巨大的項目其融資渠道更是十分受限，除了政府會有小部分資金支持外，其他資金需要社會資本自行注入。就目前我國互聯網金融發展情況來看，其融資模式不適用PPP 項目，如此PPP 項目的融資還是來自銀行及非銀行金融機構。另外，根據我國政府頒發的財政部92 號文、財金23 號文等條文，PPP 項目的融資更是受到諸多限制。

2.社會資本方選擇受限。

自PPP 項目在中國開展以來，央企憑借其自身硬實力一直是PPP 項目主要的社會資本方。2017 年國資委發布192 號文，對參與PPP 項目的央企提出諸多限制，此文一出眾多央企紛紛退出PPP 項目市場。

央企的退出給了民營企業更多的機會，民營企業作為中國市場經濟的重要組成部分也一直發揮著重要的作用。但是，根據統計局統計數據可以發現在我國的私營企業中中小企業貢獻50%以上的稅收，而面對PPP 項目的獨有特點顯然中小企業難以接下PPP 項目的重任。因此PPP 項目的社會資本方還是一直圍繞在大型私營企業以及滿足國資委192 號文要求限制的一些央企國企等。

3.相關法律不完善。

我國在2015 年正式推行PPP 模式，PPP 模式作為一個國內新生名詞，它的出現也一直得到社會各界的關注。多位經濟學、財政學專家對PPP 模式提出看法及建議，國家發改委、財政部、國資委等多部門曾出臺多項關于PPP 項目融資的法律條文助力PPP 在我國的發展。但是我們對PPP 模式仍然處于一個認識探索的階段，現存的法律條文不能完整的預見其發展過程中出現的問題，更無法完善的解決其融資問題。

五、結語

PPP 模式雖然在我國是新生名詞，但是在上世紀七十年代就產生于英國，并很快在多個國家得到運用。雖然目前我們國家的法律還不夠完善，但是政府也一直在努力填補PPP 模式在我國發展的漏洞。2020 年1 月19 號國家發改委投資司啟動PPP 項目合作對接機制，進一步推動符合要求的PPP 項目合作對接與落地實施。國家一直在積極引導我們如何建設對國家、對人民、對社會有用的PPP 項目，也希望我國的理論家、實踐家都能用自己的方式創造具有中國特色PPP 模式，使中國項目得到世界的認可。