從“量的積累”到“質的規范”
——聚焦我國城市地下空間發展

文劉靜文

光谷廣場綜合體工程是目前亞洲最大地下綜合體，總建筑面積近15萬平方米，是集軌道交通工程、市政工程、地下空間于一體的綜合項目，工程最大深度約34米。

●“十三五”以來，我國新增地下空間建筑面積達到8.44億平方米。

●我國城市地下空間已形成“三心三軸”的穩定發展結構。其中，“三心”指中國地下空間發展核心，即京津冀城市群、長江三角洲城市群以及珠江三角洲城市群；“三軸”指東部沿海發展軸、沿長江發展軸和京廣線發展軸。

●我國城市地下空間發展綜合實力排名前10位中東部占8席，中部、西部城市各有1席。

●據悉，我國共頒布有關城市地下空間的法律法規、規章、規范性文件共400余件。有關地下空間開發利用、地下基礎設施的法規政策數量趨于平穩。

“十三五”以來，隨著新型城鎮化步伐加快，有限的土地資源供給與不斷增長的空間需求之間矛盾日益突出，國土空間全維度拓展利用成為城市可持續發展的必由之路。城市地下空間資源成為城市土地集約利用、改善交通環境、提升支撐系統能力等發展瓶頸的有效途徑，是推進城市生產、生活、生態文明建設不可或缺的優質資源。在此背景下，由中國巖石力學與工程學會地下空間分會、南京慧龍城市規劃設計有限公司編著的《中國城市地下空間發展藍皮書2019》（以下簡稱《藍皮書》）于近日正式公布。

該報告通過“十三五”以來的數據整理、分析和梳理，全景式剖析了當前我國城市地下空間從頂層設計到產業發展各個領域的最新進展以及對城市發展的影響深度，揭示了新時期我國城市地下空間已從“量的積累”到“質的規范”這一發展規律。我國城市地下空間開發利用歷經了“不被認知、政策推動、被動開發再到國民關注”的軌跡，依托產業體系的資本驅動，逐漸營造出市場氛圍。

地下空間產業體系厚積薄發，市場潛力日顯強大

我國城市地下空間開發利用較歐美等發達國家起步晚，但目前已成為名副其實的地下空間開發利用大國，其發展源動力主要來自高效的政策力度、巨大的市場驅動、龐大的功能需求。據《藍皮書》統計，“十三五”以來，我國新增地下空間建筑面積達到8.44億平方米，其中江蘇省、山東省、浙江省和廣東省超6000萬平方米。江蘇省的地下空間建設能力居全國之首，年均新增量超3000萬平方米。上海、天津、重慶、廣州等城市年均增長量超過500萬平方米。

《藍皮書》執行副主編張智峰告訴記者，我國城市地下空間已形成“三心三軸”的穩定發展結構。其中，“三心”指中國地下空間發展核心，即京津冀城市群、長江三角洲城市群以及珠江三角洲城市群；“三軸”指東部沿海發展軸、沿長江發展軸和京廣線發展軸。2018年，京津冀、長三角、珠三角三大城市群的地下空間新增竣工量占全國總新增量的34.69%。我國已運營的38.7%的城市軌道交通也位于“三心”。張智峰表示，“三心三軸”的發展態勢與我國各城市地鐵建設關系密切，從一個側面反映了當前以地下交通為支撐的地下空間發展態勢。

關于“三心三軸”，有一個值得關注的排位：我國城市地下空間發展綜合實力排名前10位中東部占8席，中部、西部城市各有1席。除成都外，其他9個城市均位于中國地下空間發展“三軸”上。其中，南京憑借地下空間良好的建設情況、較完善的地下空間治理體系以及眾多致力于地下空間事業的高校與科研團隊，排在首位。

從排名來看，東部地區地下空間發展綜合實力頗為強勁。然而《藍皮書》也指出，東部地區雖然持續穩定增長，但是增長率同比略降。究其原因，《藍皮書》執行主編劉宏分析：一方面，這與我國整體經濟增速放緩有關。另一方面，東部地區大多城市“減量”發展，新城新區的大幅減少導致大規模地下空間建設區域相應減少。現階段新增地下空間仍以存量用地資源為主。

在地下空間發展利用過程中，中部地區和東北地區與東部差距逐年縮小。近幾年中部、東北地區的地下空間每年新增建筑面積與東部地區的差距逐年縮小。劉宏表示，這主要由于中部、東北地區經濟增長明顯快于東部地區，尤其是以武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群為主體形成的長江中游城市群表現亮眼。截至目前，上述區域內城市已初步建立了地下空間政策支撐體系，能較規范地指導地下空間建設發展。

對于西部地區，劉宏表示，受經濟放緩影響較大，一些城市建設速度放緩，整體的房屋竣工面積、住宅竣工面積均大幅減少，地下空間2018年建設量與東部城市的差距重新擴大。此外，西部地下空間專業教育資源與從事地下空間開發利用的專業機構仍然匱乏，地下空間發展沒有較大突破。

地下空間功能體系建造齊全，產業發展日益迅速

我國地下空間功能類型主要包括地下交通、地下商業服務、?地下市政、地下公管公服、地下倉儲、特殊功能等。具體來說，包括了地下交通產業、綜合管廊產業、地源熱泵產業、人防產業、地下物流產業、地下空間技術服務產業、軌道交通產業、地下裝備技術產業、地下市政產業、地下空間智慧產業等。《藍皮書》編撰組對其中的重要產業進行了觀測和分析。

城市軌道交通產業已成為城市群和大都市圈之間的競爭要素。近年來，我國城市軌道交通產業快速發展，其對站域沿線土地價值的提升顯著，帶來大規模人流、物流、商品流、信息流，提升站域土地利用強度，也帶動基礎設施、生活服務、商務辦公的集聚開發。但是，軌道交通與周邊土地利用不協同問題也逐漸凸顯。《藍皮書》編撰組對32 個城市軌道站點輻射范圍內居住、商業、公服等用地對軌道站點的需求程度等因素進行加權分析，最終得出了各城市軌道交通建設與城市空間契合度。從結果來看，基本上，軌道交通站點覆蓋率越高，軌道交通與城市整體關聯度也越高，但是也有少數例外的情況。比如：廣州、深圳兩城市站點覆蓋率雖不及武漢、南京、北京等，卻呈現出了較高的軌道交通-城市空間契合度。相較之下，上海雖站點覆蓋率遠遠超過深圳并排名第一，對應的軌道交通-城市空間契合度卻不敵深圳。

之前頗受各地關注的以綜合管廊為代表的地下市政熱度有一些下降。至2020年我國規劃建成綜合管廊8000公里，但是在實踐過程中，真正在管線入廊并保持良好運維狀態的并不多，管線入廊率可能不足20%，綜合管廊設計市場需求下降。劉宏表示，在一些城市，目前已經暴露出部分項目存在規劃不嚴謹、規范支撐不足、設計人員水平有限等問題，落實規劃并成功運營的案例不多。

值得欣喜的是，“輕型”地下物流產業已逐漸形成。垃圾的無害化、資源化推動管道物流迅速普及，真空垃圾收集系統作為“輕型”地下物流的代表，已成為中國地下基礎設施高質量發展典范。目前，已建成的真空垃圾收集系統主要分布于東部城市。其中，粵港澳大灣區的建設最為集中，已成為世界級城市群、國際科技創新中心地下空間高質量發展的典范。代表工程有深圳在建智能垃圾收運系統和南京江北新區的醫療垃圾真空收集系統。南京江北新區的醫療垃圾入廊，是國內首創的醫用垃圾真空管入廊。深圳采用目前世界上最先進的自動化管道氣力輸送技術，實現垃圾全程封閉運送，同時其中可再生資源能做再利用處理，整個過程無噪音、無污染。

地下空間支撐體系多維推進，治理機制日趨完善

從排名情況來看，地下空間政策支撐體系前十名的城市，與地下空間發展綜合實力前十名的有9個城市重合。上海、南京、杭州三城均在綜合實力榜和政策支撐體系榜上名列前茅。這也從一定程度上說明，地下空間發展綜合實力的增強，離不開地下空間支撐體系的完備。

據悉，我國共頒布有關城市地下空間的法律法規、規章、規范性文件共400余件。有關地下空間開發利用、地下基礎設施的法規政策數量趨于平穩。部分地區和城市出臺的法規政策不再局限于地下空間開發利用的原則性要求，而是從城市實際特點出發，制定針對性較強的可執行文件，表明我國地下空間開發利用正由粗放管理向精細化管理轉變。

劉宏介紹，不少地方已經頒布了地下空間規劃、建設、管理、使用權等方面管理辦法或指導意見。南京、鄭州、昆明、蘭州等城市針對早期頒布的城市地下空間開發利用管理辦法難以解決地下空間新問題作出了修訂。為了滿足人們對城市地下空間日益增強的使用需求，太原、日照、煙臺等城市相繼頒布國有建設用地地下空間使用權管理的辦法或意見，加強對地下空間使用管理。此外，部分地區和城市從城市自身發展特點出發，制定針對性較強的可執行文件。例如，北京市列出了地下空間使用負面清單，涉及住宿、餐飲、教育、衛生、社會工作、文化娛樂、體育、批發業、零售業、居民服務、機動車維修、辦公及倉儲13類24項禁止項目。托兒所、幼兒園的兒童用房不得設置在地下空間，不得在居民住宅區地下空間開設盈利性民辦教育培訓等。深圳市完善了國有土地供應管理的若干措施，提出了連接兩宗已設定產權地塊的地上、地下空間可以采取協議方式出讓方式，并對功能、配建、受讓主體等予以明確。杭州市印發實施辦法，推進城市軌道交通地上地下空間綜合開發利用，優化城市空間結構，助推城市綠色發展。呼和浩特市針對公共用地下空間制定具體管理辦法，有效統籌利用公共用地的地下空間資源。

《藍皮書》主編陳志龍表示，雖然我國各城市在地下空間支撐體系各方面建設都取得了不同程度的成果，但由于法律法規方面頂層設計的缺失和滯后，這些地下空間治理措施多數停留下法治位階較低的層面。城市綜合管廊、地下物流等城市重要功能設施系統的規劃建設和運維管理諸多領域，亟待法治體系的完善與支持性政策的保障。

“在地下空間規劃編制、地質勘探、項目工程融資、政策管理、人才技術等方面，我國已經積累了一些經驗，但是地下空間的開發利用也愈加復雜。當前，商業、娛樂、休閑、軌道交通集于一體的智慧化地下商業工程越來越普遍，如何統籌地下空間開發與利用，如何促進地上地下一體化，如何改造低效的地下利用空間等問題，于城市管理者和建設者而言，仍是不小的挑戰。”陳志龍建議，新一輪國土空間規劃，應將地下空間作為城市國土空間重要的資源統一納入國土空間的管制范圍。城市地下空間規劃體系的構建，也不應僅限于地下空間，而是應在一定時空維度下，對城市下部的國土空間資源利用一體化地統籌謀劃。地下空間作為國土管制的基本要素，既要形成相對齊全的規劃體系，也應融合于國土空間規劃和各專項規劃之中，成為城市國土空間進行有效管制的重要依據。地下空間規劃技術力量也會隨著國土空間規劃全面展開和深入推進，繼續保持增長的需求態勢，這也對我國地下空間專業教育與技術人才培養提出更高的要求。