踐行“兩山”理論 推進林業治理現代化
——國家林業和草原局相關負責人解讀新修訂《森林法》

1 2 月28日，十三屆全國人大常委會第15次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國森 林法》。森林法修訂的背景和意義是什么？有哪些主要原則和內容？下一步如何貫徹實施？日前，國家林業和草原局副局長劉東生就此進行了解讀。

修訂的背景和意義是什么？

森林是陸地生態系統的主體和重要資源，是人類生存發展的重要生態屏障。森林法自1985年施行以來，經1998年修正和2009年打捆修改，對于保護和合理利用森林資源，加快國土綠化和生態建設，保障和促進林業發展，發揮了十分重要的作用。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，為林業改革發展提供了根本遵循。新時期，隨著經濟社會的發展和市場經濟體制不斷建立健全，林業發展面臨的形勢和任務發生了根本性變化。林業在推進鄉村振興、區域發展，助力脫貧攻堅、推動綠色發展等方面發揮著越來越重要的作用。黨的十八屆四中全會明確要求用最嚴格的法律制度保護生態環境，促進生態文明建設。2018年，森林法修改列入《十三屆全國人大常委會立法規劃》一類立法項目。修訂森林法，對于深入貫徹落實黨中央決策部署，推進生態文明建設，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推進林業治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

修訂森林法，是貫徹習近平生態文明思想的重要立法成果。以習近平同志為核心的黨中央高度重視林業建設，強調林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題；發展林業是建設生態文明的重要舉措，是全面建成小康社會的重要內容。森林關系國家生態安全，要著力推進國土綠化、著力提高森林質量、著力開展森林城市建設、著力建設國家公園。修訂后的森林法以建設生態文明為目標，將“綠水青山就是金山銀山”和綠色發展的理念貫穿在整部法律中，成為全行業全社會遵守的行為準則，是生態文明建設的一項重大成果。

修訂森林法，是全面深化林業改革的制度保障。深化改革和依法治國在全面建成小康社會過程中如同“鳥之兩翼”“車之雙輪”，缺一不可。近年來，國有林場改革和重點國有林區改革全面展開，集體林權制度改革全面深化。涉及森林資源的健全自然資源資產管理體制、國有自然資源有償使用、國土空間開發保護等改革，正在穩步推進。本次森林法修訂將實踐檢驗行之有效的改革舉措及時轉化為法律規范，強化了立法對林業改革發展的引領和保障。同時，林業必須改變傳統管理方式，按照“放管服”改革要求，簡政放權，優化服務，創新監管方式，調動林業經營者的積極性，為全面深化林業改革創造良好環境。

修訂森林法，是推動林業高質量發展的重大舉措。經過不懈努力，我國森林資源保護和生態修復取得了顯著成就，但總體上仍然缺林少綠、森林質量不高，森林生態系統的多種效益沒有充分發揮。本次修訂，就是要適應新的形勢發展需要，以培育穩定、健康、優質、高效的森林生態系統為目標，科學設立規劃體系，合理規劃森林資源保護利用結構和布局；按照生態區位和主導功能劃分公益林和商品林，并采取不同保護管理措施；制度引導科學經營，強化森林經營方案的地位和作用；制定森林資源保護發展目標，保障森林資源數量和質量穩步提高。

修訂的主要原則和內容有哪些？

本次森林法修訂以堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生為出發點，以問題為導向，主要秉持四項原則：一是生態優先、保護優先，協同推進生態保護與經濟發展，促進可持續發展；二是尊重自然、順應自然，遵循森林保護培育利用規律，統籌森林生態系統保護修復；三是科學經營、分類管理，突出主導功能，發揮多種功能，實現森林資源永續利用；四是原則性與靈活性相結合，立足國情，嚴明基本管護經營制度的同時，為制定具體措施和下一步改革留出空間。

森林法修訂后共九章，八十四條。修訂的內容主要有6個方面：

一是加強森林權屬保護。明確森林權屬關系，加強產權保護，是調動林業經營主體和投資者保護發展森林資源積極性的根本措施。本次修訂新增“森林權屬”一章，一方面結合中央近年來關于國有森林資源管理制度改革發展要求和《農村土地承包法》修改，分別規范了國家所有和集體所有森林資源的權利主體、主要權能以及權利實現方式和條件；另一方面體現平等保護和權利義務相一致原則，明確各類主體參與林業經營的權利和保護、培育森林資源的義務。

二是實施森林分類經營。為滿足經濟社會發展對林業的多種需求，突出公益林和商品林各自主導功能，促進森林生態、經濟、社會等多種功能的發揮，林業從上世紀90年代開始試點分類經營，并取得了積極成效。本次森林法修訂，將這一成功做法總結上升為法律規范。明確公益林劃定范圍；規定公益林以嚴格保護、發揮生態效益為主，適度發揮其經濟和社會效益，商品林主要發揮經濟效益，由林業經營主體依法自主經營，在不破壞生態的前提下實現最優價值；充實和完善森林生態效益補償制度。在森林保護、林木采伐等相關規定中分別制定了相應的保護管理制度。

三是強調規劃統領。加強頂層設計，以規劃引領林業發展。將原森林法關于林業發展長遠規劃的有關內容進一步具化，做到發展規劃與專項規劃相結合。明確縣級以上人民政府應當將森林資源保護和林業發展納入國民經濟和社會發展規劃，合理規劃森林資源保護利用結構和布局，制定森林覆蓋率、森林質量、森林蓄積量和林地保有量等目標。林業主管部門根據森林資源保護發展目標，編制林業發展規劃，還可以結合本地實際，編制林地保護利用、造林綠化、森林經營等專項規劃。

四是加強森林資源保護。堅持用最嚴格的法律制度保護森林、林木和林地。修訂后的森林法將天然林全面保護制度寫入法律，規定嚴格限制天然林采伐。根據森林防滅火體制機制的改革精神，明確了人民政府及其應急管理、林業、公安等部門在森林火災預防、撲救和處置等工作中的職責。為確保林地保有量不減少，形成了占用林地總量控制、建設項目占用林地審核、臨時占用林地審批、直接為林業生產服務的工程設施占用林地審批的林地用途管制制度體系。

五是改革林木采伐管理制度。為適應行政審批制度改革的要求，堅持“放管服”，對采伐制度進行了完善。在強化森林經營方案的地位和作用的基礎上，為提高采伐限額編制科學性，進一步壓實地方責任，下放了采伐限額審批權限；完善了采伐許可證的核發程序和條件，明確要求縣級以上人民政府林業主管部門應當采取措施，方便申請人辦理采伐許可證。規范了自然保護區林木采伐和采挖移植樹林木管理，回應了實踐需要。刪除了木材生產計劃、木材運輸許可等規定。

六是強化目標責任和監督檢查。加強森林資源保護發展，重要的是明確責任，強化監督。本次修訂新增“監督檢查”一章，明確規定國家實行地方人民政府森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度，強化森林資源保護的監督檢查措施，明確了森林資源損害賠償訴訟的規定。

下一步貫徹落實如何發力？

森林法是林業發展的根本大法。林草主管部門一定要高度重視，及時部署，積極采取措施，加大學習宣傳培訓，盡快啟動配套制度制定工作，貫徹實施好新修訂的森林法。

一是深入開展學習培訓。地方政府和各級林草主管部門要高度重視，抓緊學習貫徹部署安排，深入領會新修訂森林法規定的各項法律制度，準確把握和理解法律的精神。把森林法作為林草主管部門普法、培訓的重點，通過培訓班、專題講座等形式，加強對林草干部職工，特別是領導干部和行政執法人員的培訓，提高依法行政的能力和水平。

二是做好宣傳普及工作。要突出宣傳生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展的原則，重點宣傳法律修訂的主要內容。廣泛利用各種媒體，結合植樹節等節點，開展多種形式的宣傳活動，通過進校園、進社區、進農村，使林業經營者盡快熟悉法律，學會正確運用法律，依法保護其合法權益，提高全社會參與保護森林、造林綠化的意識。

三是抓緊完善配套規定。森林法修訂后，新增了森林權屬、發展規劃、監督檢查等方面的規定，對一些具體辦法和標準的制定提出了明確要求。為保證相關制度有效落地，增加法律的可操作性，做好相關制度銜接，配套的森林法實施條例、地方性法規修改和相關制度標準的制定工作應當在國家和地方層面全面啟動、上下聯動。與此同時，要通盤梳理相關法規規章和規范性文件，統籌做好立改廢工作。

四是加大行政執法力度。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，要按照新修訂森林法有關林業行政執法的新要求和森林公安職能“不增不減”的精神，結合《行政處罰法》有關行政處罰機關的規定，推動林草執法隊伍建設和發揮森林公安作用相結合，提升執法能力和素質，做到有案必查必追，有違必處必究，提高法律的威懾力，確保森林法落地生根。（中國自然資源報）