羅興亞問題對緬-孟關系和地區秩序的影響

李濤 高亮

[摘要]羅興亞問題是一個多世紀前英殖民者在亞洲埋下的諸多“民族問題”之一，也是孟加拉國與緬甸之間難解的“痼疾”。2017年8月以來，羅興亞問題的再次爆發給相關國家造成巨大沖擊。緬甸在打擊羅興亞暴力活動的同時，反對國際干涉，試圖牢牢把握該問題解決進程中的主導權，而孟加拉國在政治、安全、經濟和社會等不同層面基于自己的利益考量，尋求將羅興亞人遣返緬甸，立場的對立使兩國關系陷入僵局。而美國和印度介入羅興亞問題則使地區秩序進一步復雜化，并在輿論和安全等領域影響中國的利益。2020年1月17日至18日，中國國家主席習近平應邀對緬甸進行國事訪問，標志著中緬經濟走廊從概念規劃轉入實質建設階段，也給“羅興亞問題”的解決帶來新契機。

[關鍵詞]羅興亞問題;緬-孟關系;地區秩序;對華影響;應對策略

羅興亞問題產生、發展和擴大的過程與緬甸被殖民、爭取獨立、民族國家建設和民主化進程密切相關。19世紀初，英國殖民者將孟加拉穆斯林移民引入今天的緬甸阿拉干地區，對當地進行開發[1]，這一群體得以在此不斷壯大，為后世的羅興亞問題埋下禍根。20世紀40-50年代，阿拉干地區的穆斯林也加入到緬甸爭取獨立的斗爭中，要求實行民族自決和享有更多的權利。[2]緬甸獨立后，不同時期的執政者都試圖通過構建民族國家來解決國內復雜的民族問題，自60年代以來就在法律上不承認其公民身份，70年代末開始又以打擊非法移民等手段驅逐羅興亞人，不斷壓縮其生存空間，羅興亞人被迫進入孟加拉國等緬甸的鄰國。與此同時，緬甸國內信仰其他宗教的少數民族與羅興亞人群體的民族和宗教矛盾不斷激化，沖突日益加劇。進入21世紀，緬甸的政治民主化進程加快，政治權力和社會更加多元化，羅興亞問題全面爆發，恐怖襲擊和暴力沖突頻發，使更多羅興亞人逃亡鄰國。

2017年8月，緬甸若開邦發生多起針對警察據點的襲擊事件，造成大量警察、公務員和平民傷亡。作為回應，緬甸安全力量隨即對該地區展開清剿行動，導致數百人死亡，超過72萬羅興亞人逃離該地區，涌入孟加拉國境內。聯合國秘書長古鐵雷斯將緬方行動稱為“教科書式的種族清洗”。羅興亞問題的不斷發酵引起全世界廣泛的關注，但首當其沖的是緬甸本國，緬甸不僅遭受了嚴重的人員傷亡和財產損失，還要承受由此招致的國際輿論及政治壓力。孟加拉國是羅興亞人主要滯留國，也是主要利益攸關方，在該問題的解決過程中舉足輕重。緬甸和孟加拉國是我國“一帶一路”倡議在東南亞和南亞地區的主要合作者，兩國所處的地理位置具有重要的戰略意義，美國和印度出于各自的利益訴求，積極介入羅興亞問題，使該問題日益國際化，直接影響到中國在這一地區的戰略利益。

一、羅興亞問題對緬-孟關系的影響

羅興亞問題發酵和爆發的根源在于羅興亞人國籍問題始終無法得到妥善解決，緬甸堅持不承認其國籍的立場是促使該群體走向極端化、暴力化的重要原因之一。而極端暴力活動又是緬甸政府堅決打擊的對象，這使得大量羅興亞人逃往孟加拉國。羅興亞人的涌入使孟加拉國承受了巨大的安全、政治、經濟和社會影響，其同樣不愿給予羅興亞人國籍，并將遣返作為解決該問題的必由途徑和最終目的。而大規模遣返活動又離不開緬甸的配合，在羅興亞問題上相互對立的利益訴求使兩國關系陷入僵局。

（一）緬甸在羅興亞問題上的立場

1.嚴厲打擊羅興亞人暴力活動

一方面，羅興亞暴力活動增加。羅興亞人作為穆斯林群體，與以佛教徒占絕大多數的緬甸主體族群歷來格格不入，沖突不斷。而羅興亞問題長久以來無法得到妥善解決，使羅興亞群體極端化趨勢不斷加強，其暴力活動有增無減，破壞力和波及范圍都有所增加，僅2012年以來，其與緬甸佛教徒、國防軍間至少爆發了9次大規模流血沖突，波及范圍從若開邦擴散到首都內比都等地。[3]另一方面，緬甸軍方對羅興亞暴力活動的打擊力度也在不斷強化，本輪羅興亞危機的導火索是2017年8月羅興亞暴力分子對若開邦30余個軍警哨所實施的連環襲擊，而軍方隨即對其展開大規模清剿，并在官方公告中將“阿拉干羅興亞救世軍”（Arakan Rohingya Salvation Army， ARSA）定為恐怖組織。[4]暴力活動背后的恐怖組織使緬甸軍方極為警惕，也在一定程度上為其清剿活動提供了“正當理由”。同時，軍方的行動也得到了緬甸國務資政昂山素季的支持，后者稱政府軍展開的反擊是“合理的”②，并于2019年12月親自前往海牙國際法庭為其進行辯護。

2.強硬反對國際干涉

羅興亞問題由“偶發事件”逐步發展為“國際熱點”的一個重要原因是外部政治因素導致該問題的邊界模糊化，并進一步“淪為國際政治勢力敲打緬甸當局的手段及工具”[5]。此輪羅興亞危機爆發后，以美國為代表的國際勢力對緬甸施加了巨大的政治壓力，但緬甸當局對外部干涉的態度極為堅決，強硬回應有關指責。美國副總統彭斯在與昂山素季會面時指責緬甸軍方對羅興亞人“施加暴力和迫害”，后者則回應稱“我們比任何國家都更了解緬甸”。國際組織和一些國家用收回或取消此前授予昂山素季本人的種種榮譽來向其施壓，但其不為所動，而對于聯合國人權理事會組建的事件調查團，緬甸則直接拒絕其入境，并拒絕接受其公布的調查結論。同時，緬甸當局在羅興亞問題上還受到西方媒體一邊倒的批評和質疑，其對此的反應也是極為強硬的，通過其國內媒體反駁的同時，嚴格控制相關信息的披露，甚至不惜以違反國家保密法為由逮捕、審判西方媒體記者。③緬甸強硬態度背后的邏輯是希望掌握解決羅興亞問題的主動權，而不是受制于外部力量。

3.在羅興亞人公民身份問題上持保守態度

羅興亞危機的根源在于緬甸政府“拒絕賦予羅興亞人合法的公民身份”[6]。由于復雜的歷史和現實因素，自20世紀70年代以來，緬甸軍人政府通過一系列的法律和行政手段，將羅興亞人排除在該國少數民族行列之外，不斷壓縮其生存空間[7]。近年來羅興亞問題不斷發酵，緬甸當局雖然面臨巨大的國際國內壓力，但在這一議題上一直不愿做出讓步，并在2015年通過《緬甸佛教徒女性特別婚姻法》《信仰轉換法》《人口控制法》《宗教/民族保護法》等法律來嚴格限制穆斯林與佛教徒的通婚，[8]進一步阻斷了羅興亞人群體融入緬甸社會的通道。2017年羅興亞危機再度爆發，緬甸當局對危機的應對仍然僅限于以暴制暴地解決暴力沖突問題，盡管其在羅興亞人遣返問題上表現出了合作的姿態，但竭力回避在涉及羅興亞人公民身份這一核心議題上表態，官方甚至拒絕使用羅興亞人這一稱呼。基于緬甸國內復雜的民族、宗教和歷史狀況，以及其特殊的民主化進程，其在羅興亞人公民身份問題上的保守態度短期內是很難改變的。

（二）孟加拉國在羅興亞問題上的利益訴求

1.安全方面的憂慮

孟加拉國對羅興亞問題的最根本關切在于該問題的進一步惡化將對其國內安全形勢造成嚴重的不利影響，一方面，大規模羅興亞人群的涌入帶來的犯罪等一系列問題已經危及孟國內社會穩定，在大量羅興亞人聚集的科克斯巴扎爾（Coxs Bazar）地區，當地孟加拉國民眾與外來人口因爭奪資源、就業機會等問題矛盾重重。[9]另一方面，羅興亞極端勢力與其國內激進勢力合流的動向直接威脅到該國安全形勢，羅興亞救世軍與孟加拉國國內激進伊斯蘭政黨（Bangladesh Jamaat-e-Islami，BJI）之間或明或暗的聯系是政府的重點關注對象④。同時，羅興亞問題短時期內徹底解決的可能性較小，極端勢力與伊斯蘭國、基地組織等國際性恐怖組織的聯系也很難被阻斷，極有可能使孟緬兩國接壤的地區成為南亞又一恐怖主義活動策源地，這是孟加拉國和全世界都不愿意看到的。

2.政治影響方面的考慮

從其國內層面來看，一方面，孟加拉國需要回應國內民眾對同為穆斯林的羅興亞人的宗教情感，展現同情的態度。2017年8月羅興亞危機爆發后，孟加拉國穆斯林發起游行示威，聲援羅興亞人，抗議其所受的不公正待遇。孟國內最有影響力的伊斯蘭組織“保衛伊斯蘭聯盟”（Hefazat-e-Islam）甚至公開威脅，若緬甸政府不停止迫害羅興亞穆斯林，其將發動針對緬甸的圣戰⑤。另一方面，執政的人民聯盟需要防范羅興亞問題影響其執政基礎。孟加拉國主要反對黨民族主義黨（BNP）及其盟友在羅興亞問題上嚴厲批評哈西娜政府，認為政府對內并沒有誠意幫助羅興亞人，反而處處對其嚴格設限，對外則外交嚴重失敗，未能借助中美等大國促使緬甸妥善處理該問題⑥。從國際層面來看，孟加拉國必須回應西方國家尤其是美國在羅興亞問題上對人權的關切，美國在該問題上向孟提供了大量的人道主義援助，是重要的第三方角色，對該問題的走向具有重大影響力。同時，孟加拉國對待羅興亞人的態度也直接關系到該國在整個穆斯林世界的形象。因此，孟加拉國在處理羅興亞問題上的策略選擇面臨多方因素的牽制，使其不得不尤為慎重。

3.經濟方面的考慮

孟加拉國是世界上最不發達的國家之一，經濟發展十分滯后，數十萬羅興亞人在孟生活，其食物、居所、醫療等基本保障以及由此產生的其他非直接成本對該國造成巨大的經濟壓力，只能求助于外部力量。聯合國難民署在2018年3月向國際社會公布了一份總額近10億美元的籌款計劃，以便救助孟加拉國境內的羅興亞人群體，但成效并不理想。更為嚴重的是，大批羅興亞人直接沖擊了所在地的經濟秩序，導致科克斯巴扎爾地區物價暴漲，難民不但擠占了孟加拉國民眾的就業機會，而且愿意接受極低的工資待遇，擾亂了當地薪資市場，使當地民眾極為不滿。同時，羅興亞人在孟境內大量使用其土地、森林等資源，也引起孟加拉國關于環境成本等方面的擔憂[9]。

4.社會影響方面的考慮

一是擠占孟本國人口生存空間，羅興亞人的數量在部分安置地已經遠超當地人口，且其生育率較高。據估算，僅2018年就有超過48000名嬰兒在羅興亞人社區誕生，⑦不斷膨脹的羅興亞人群體給孟加拉國社會造成了極大沖擊。二是滋生犯罪問題，部分羅興亞人利用孟-緬兩國邊境管控不嚴等漏洞，從事毒品走私、販賣人口、武器等非法活動⑧，羅興亞人安置點的強奸等嚴重暴力犯罪活動不斷增加，孟加拉國不得不加派安全力量予以應對。三是艾滋病等傳染性疾病在羅興亞人群體中的蔓延威脅孟加拉國本國公共衛生安全。

（三）緬-孟兩國在羅興亞問題上的僵局

孟加拉國堅持遣返羅興亞人的根本立場，在與緬甸達成有關遣返的共識基礎上，強調遣返行動的可持續性，要求緬甸在國際社會的監督下確保羅興亞人返回緬甸后不再受“迫害”，能夠有生活和進一步發展的保障，使其不再回流，不因被遣返而對孟加拉國懷恨在心，其通過各種途徑敦促緬甸從根本上解決該問題，借助聯合國和中國等的力量推動緬甸在承認羅興亞人國籍等問題上做出妥協，孟加拉國總理謝赫·哈西娜在聯合國大會上就曾公開提出了“三點建議”，要求緬甸廢除“歧視性”法律和政策，為解決羅興亞人公民身份問題創造良好條件，并將有關犯罪行為繩之以法。⑨在確保其基本人權的前提下，孟加拉國政府嚴格限制羅興亞人在孟活動范圍，不允許其自由流動，避免其進入該國其他地區或流入第三地，并一度計劃將境內羅興亞人全部遷至孟加拉灣某處偏遠的小島。防止羅興亞人本地化，不允許其在營地內向兒童教授孟加拉語，只允許英語和緬甸語教學，通過立法嚴禁羅興亞人與孟國民通婚或入籍，在給新生羅興亞嬰兒簽發的出生證明上，也將其標注為緬甸公民。

緬甸政府方面堅決反對國際社會對其“種族清洗”的指控，始終將羅興亞問題定性為緬甸國內的暴力活動。2019年12月，岡比亞向國際法院起訴緬甸對羅興亞人實施“種族滅絕”，作為緬甸國務資政兼外交部長的昂山素季前往荷蘭海牙進行抗辯，為緬甸軍方的清剿行動辯護，不但堅持羅興亞問題為“國內武裝沖突”⑩的立場，反駁有關指控，甚至避免使用“羅興亞人”一詞來稱呼該群體。在最為關鍵的國籍問題上，緬甸政府不愿做出讓步，仍然將羅興亞人視為外來群體，不能享有緬甸國民才能享有的權利，因此，緬甸政府即便接受羅興亞人的遣返，也是將其作為非緬甸人的遣返，這使得滯留孟加拉國境內的羅興亞人拒絕遣返。在中國的積極斡旋下，緬-孟兩國2017年11月就達成了遣返協議，但卻無果而終，隨后又計劃在2018年11月開始遣返部分羅興亞人，但其不愿意繼續以無國籍的身份返回緬甸，遣返計劃推遲到2019年8月后仍然無人自愿遣返。緬甸政府拒絕給予羅興亞人國籍，其所做出的讓步是對滯留孟加拉國的羅興亞人進行身份識別，并發放“國民識別卡”（National Verification Card，NVC），羅興亞人認為接受NVC就意味著承認自己的外國人身份，因而寧愿繼續留在孟加拉國。

而孟加拉國在國際社會的壓力等復雜背景下，堅持自愿遣返的原則，對不愿返回緬甸的羅興亞人束手無策，只能反復向緬甸政府施壓，要求后者做出實質性讓步，以便為遣返創造條件，從以上的分析可以看出，緬甸并不會輕易改變其在羅興亞問題上的立場，因此，緬-孟兩國的關系就陷入了一個看似無解的僵局。

二、美國和印度的介入及其對地區秩序的影響

美國并非羅興亞問題的直接當事國，但在其積極推動“印太戰略”實施的大背景下，東南亞和南亞地區是這一戰略實施的重點區域，孟加拉國和緬甸都是重要的印度洋國家，也是“一帶一路”倡議的重要參與國，美國介入羅興亞問題有助于實現以“印太戰略”遏制中國在東南亞和南亞地區影響力的目標。印度在孟加拉國和緬甸都有著較強的傳統利益訴求，在羅興亞問題上也面臨著種種現實威脅，在遏制中國在該地區日益增長的影響力方面與美國有著類似的目標，因此，美印兩國試圖通過對羅興亞問題的插手強化其對華戰略，使該地區秩序進一步復雜化。

（一）美國在羅興亞問題上的考量

一是將羅興亞問題作為干涉和左右緬甸政局的突破口。美國希望通過輸入人權、民主等理念推動緬甸改革。2012年，奧巴馬總統恢復與緬甸的大使級關系，隨后又對緬甸進行訪問，繼而開始放松對緬甸的制裁，并加強了對緬甸的援助力度。然而，緬甸國內民主改革卻并沒有按照美國預期的方向進行，在緬甸國務資政昂山素季拒絕西方擺布、展現獨立自主的情形下，以保障人權等托詞干涉緬甸內政，將羅興亞問題國際化，甚至策動獨立來迫其就范[10]。時任美國國務卿蒂勒森在訪問緬甸后發表聲明稱：“經過對事實的謹慎分析后，（我們認為）若開邦北部發生的一切構成了針對羅興亞人的種族清洗”，2018年，美國不再允許緬甸軍官以觀察員身份觀摩其與泰國主導的“金色眼鏡蛇軍演”，并對數名直接涉及羅興亞問題的緬甸軍方人士實施了定向制裁B11。由此可以看出，美國仍然將緬甸軍方視為羅興亞問題的最大責任方，認為羅興亞問題是緬甸民主化不徹底所導致的，只要進一步推動民主化，這些問題就可以迎刃而解。

二是以援助和輿論手段占據在羅興亞問題上的道義高地。美國以人權議題高調介入羅興亞問題的重要資本是其對羅興亞人群體的大力援助。其從2017年羅興亞危機爆發以來，多次增加對緬甸和孟加拉國境內羅興亞人及相關機構的援助，到2018年9月，其援助額已累計達到3.89億美元，是羅興亞危機中的最大援助國。而在增加援助的同時，美國對于緬甸在保護人權方面的指責不絕于耳，美國眾議院在2018年11月以絕對優勢的票數通過一項決議，譴責緬甸政府實施的“種族滅絕”行為，要求后者釋放因報道羅興亞問題而遭到逮捕的兩名路透社記者。同時，以此來向特朗普政府施壓，要求其對緬甸采取更為強硬的政策B12。美國國內媒體、人權組織等對特朗普政府的批評和游說也規模空前，其立場則“一邊倒”地指責緬甸政府。

三是將羅興亞問題作為牽制中國的重要抓手，該問題涉及中國“一帶一路”倡議在南亞、東南亞地區的兩個重要合作伙伴，這兩個國家也是中國進入印度洋地區的重要支點，中國在此有著重要的戰略利益。同時，美國也是孟加拉國最主要的外資來源國，視孟加拉國為重要的反恐合作伙伴。而美國與緬甸的關系自該國民主改革以來也迅速改善，特朗普政府雖然試圖在羅興亞問題上插手緬甸內政，但仍留有一定余地，一直避免公開使用“種族滅絕”“屠殺”等說法B13。在中國與緬甸和孟加拉國通過“一帶一路”倡議框架加強合作的背景下，中美在這兩國的競爭態勢更加明顯，美國通過羅興亞問題加強對緬-孟這兩個國家的影響也就能夠在一定程度上實現其通過“印太戰略”牽制中國的目的。

（二）印度在羅興亞問題上的訴求

印度與孟加拉國和緬甸接壤，緬甸對印度東北部地區的安全與發展至關重要，是印度與東南亞國家的陸上連接通道。羅興亞問題的惡化、擴散直接影響到其切身利益，積極介入羅興亞問題的解決進程既符合印度的國家利益，也是印度的戰略目標。

一是戰略利益關切。孟加拉國自獨立以來就與印度關系密切，后者對孟國內政局的影響力巨大，孟加拉國是莫迪政府“鄰國優先”戰略和“東向戰略”的重要目標國家，也是其應對中國“一帶一路”倡議的主要地帶，對印度具有極高的戰略意義。同樣，緬甸也是“東向戰略”的重要支點，是印度東北部進入東南亞地區的門戶，因而在印度看來中緬關系在“一帶一路”倡議背景下的提升對其是不利的。另一方面，中國在羅興亞問題中的居中斡旋外交較為成功，在一定程度上推動了問題的解決，印度作為利益攸關方沒有發揮相應作用，需要在羅興亞問題上有所作為，以對抗中國在該地區的影響力。而且，印度人民黨在其執政的五年中，將印度邊境地區的安全擺在極為重要的位置，在2019年的競選綱領中，也承諾通過加強邊境安全力量、建設邊境基礎設施、打擊左翼激進勢力、推動國籍法改革等手段B14，改善東北部地區安全形勢，推動該地區經濟社會發展。羅興亞問題的惡化將嚴重影響其施政，因此，印度積極介入羅興亞問題，也試圖運用其與孟加拉國和緬甸的友好關系進行居中斡旋。

二是現實的安全訴求。應對羅興亞問題帶來的恐怖主義等非傳統安全威脅是印度的首要考慮，防范羅興亞問題擴散禍及自身是印度的直接目標。印度境內已經安置了40000余名羅興亞人避難，其中部分還擁有聯合國認定的難民身份，滯留在孟加拉國境內的百余萬羅興亞人也可能通過各種渠道進入印度，尤其是歷來就不穩定的印度東北部地區，由此帶來的極端主義和其他類型的犯罪問題進一步影響該地區安全形勢。印度內政部直接將羅興亞問題稱作“國家安全的威脅”B15。羅興亞問題久拖不決，羅興亞人生存環境的惡化將使該群體更加激進化，甚至會在孟加拉灣至印度東北部一帶形成一條恐怖主義走廊，對印度的整體安全形勢極為不利。2017年8月，就在危機爆發后不久，印度政府宣布驅逐滯留在其境內的40000名羅興亞人B16。印度國內甚至有聲音指出，巴基斯坦情報機構試圖利用羅興亞武裝分子來損害印度的利益B17。因此，印度加強了與緬甸、孟加拉國安全部門的密切合作，打擊恐怖主義和跨境犯罪活動。

三是尋求地緣戰略與外交戰略的平衡。印度也試圖在其與緬甸和孟加拉國的關系中找到平衡。在此輪危機爆發的初期，印度實際上采取的是一種同情緬甸當局的姿態，以避免將其進一步“推向中國”，在若開邦羅興亞人襲擊事件發生后，印度迅速譴責其為“恐怖襲擊事件”，并與緬甸政府發表聯合聲明，稱將“在國防、邊防等領域加強合作”[11]，還宣布將驅逐印度境內的羅興亞“非法移民者”。導致印度境內的羅興亞人恐慌，逃入孟加拉國避難。但是，印度同時也必須考慮孟加拉國在羅興亞問題上的感受，過于傾向緬甸的姿態必然損害其與孟加拉國的關系，因此，印度繼續其對緬甸支持的同時，也將孟加拉國堅持的羅興亞人遣返訴求作為在該問題上斡旋的主要目標之一，開始尋求羅興亞人“安全、穩定、可持續”的遣返B18，為此，印度與緬甸于2017年12月達成了有關重建、開發若開邦的備忘錄，從而為進一步為遣返創造條件B19。

三、羅興亞問題對中國的影響

在緬孟兩國關系因羅興亞問題陷入僵局、美國和印度介入該問題使地區秩序進一步復雜化的背景下，中國在該地區的利益也受到威脅，一方面是對中國國際形象的損害，另一方面則是對“一帶一路”倡議和中國國家安全的實質性威脅。

（一）相關輿論走向對中國不利

盡管緬-孟兩國已經就羅興亞人遣返達成了一系列協議，但由于人員識別、遣返流程及遣返后安排等諸多技術性問題的存在，真正的遣返工作并未取得實質性進展。大量西方媒體在報道相關議題時普遍認為，中國在羅興亞問題上出于戰略利益考量而偏袒緬甸，未能從保護人權的角度對緬甸施壓，并質疑中國在羅興亞問題中采取的立場和做法，認為中國采取支持緬甸的立場實際上是出于維護其在緬甸的戰略利益，為后者提供“外交保護”[12]。西方媒體的另一種論調是將緬甸政府與民眾的對華態度對立起來，宣稱中緬經貿合作是以犧牲當地民眾的經濟利益、人權和環境等為代價，“助長了緬甸軍隊侵犯人權的行徑”B20。

孟加拉國國內大量評論認為中國未充分運用其對緬影響力，孟國內大量評論認為中國對緬甸具有極強的影響力，甚至能夠在一定程度上左右緬甸政府的決策，基于其在羅興亞問題上的“受害者”心理，認為中國應當向緬甸方面施壓，要求后者讓步，繼而認定中國的中立態度本身就是對緬甸的一種“偏袒”。再次，孟加拉國國內部分智庫機構認為中國在聯合國有關羅興亞問題的決議上未發揮積極作用，阻礙了國際組織對緬政府有關行為采取行動，將其視為“偏袒”緬甸的又一佐證。最后，猜測中國優先考慮與緬甸關系，孟有關學者認為中國更加重視與鄰國緬甸的關系，對“親印”的哈西娜政府存在疑慮，在孟加拉國的戰略目標、戰略意圖并不明確，因此選擇“袒護”緬甸B21。

同時，一些孟加拉國的智庫研究人員、學者試圖將羅興亞問題與中國國際義務和中孟關系掛鉤。其理由主要有以下幾點，首先，認為中國作為大國，在羅興亞問題這種嚴重的人道主義危機上應當承擔更多的道義責任。同時，中國在南亞地區擁有巨大的利益和日益增長的影響力，也必須承擔起相應的國際義務，應當積極介入羅興亞問題，推動其盡快圓滿解決。其次，中國與孟加拉國在“一帶一路”倡議框架下加強合作，雙邊關系不斷提升，中國在羅興亞問題上的“不作為”已經嚴重損害了其在孟的形象，為贏得孟民眾對中國的好感，其應適當為孟加拉國發聲。最后，羅興亞問題的蔓延趨勢也直接影響到中國在孟加拉國和緬甸的利益，不利于中國“一帶一路”建設的推進，單從利益角度講，中國也應當更加積極地介入。B22

上述輿論盡管由于研究者立場的原因，觀點不一定客觀公正，但中國應重視這些看法，從國家安全視角和“一帶一路”建設角度出發，積極應對。

（二）羅興亞問題對“一帶一路”倡儀構成實質性威脅

第一，羅興亞問題直接影響中緬“一帶一路”建設項目。中緬油氣管道的南端起點就位于若開邦南部的馬德島，而深受外界關注的皎漂深水港（Kyaukpyu port）項目也位于該邦。2020年1月習近平主席訪問緬甸期間，兩國就推進建設皎漂經濟特區和深水港項目達成協議，“中緬經濟走廊從概念規劃轉入實質建設階段”[13]，大量的中國投資、中國人員將在項目落實階段進入該地區，若羅興亞問題持續發酵，其將對中緬在“一帶一路”框架下深化合作構成直接威脅。

第二，羅興亞問題對中孟“一帶一路”建設項目也構成威脅。大批羅興亞人進入孟加拉國后棲身的地區也是中國在該國投資和項目承包的重要區域，羅興亞問題對孟加拉國的經濟影響也會間接危及中國在孟利益。更為重要的是，該問題在一定程度上以一種負面的方式將“孟中印緬經濟走廊”的四個國家聯系起來，使任何一方在采取對策時都不得不適當地考慮其他攸關者的訴求，這使得“一帶一路”倡議在該地區面臨更加復雜的環境。

（三）對中國國家安全的威脅

第一，羅興亞問題的外溢效應可能波及中國。一方面，羅興亞極端勢力的恐怖活動若進一步升級，或與中國國內恐怖主義勢力進行勾連，其危害性將極為嚴重。而實際上，國內恐怖分子近年來屢從云南偷渡出境、借道緬甸等國前往第三國從事恐怖主義活動，2014年昆明火車站“3·01”恐怖襲擊案便是恐怖分子偷渡遇阻轉而就地實施襲擊的結果[14]。另一方面，云南德宏地區“至少生活著3500人以上的羅興亞人”B23，目前，這些羅興亞人總體上是遵紀守法的，但隨著緬甸境內羅興亞問題局勢的發展，其出于宗教、民族等因素支持某些與此相關的非法活動的可能性無法排除，必須引起高度警惕。

第二，羅興亞問題可能影響中國與穆斯林國家的關系。羅興亞人的穆斯林身份及其遭遇受到其他國家穆斯林的廣泛同情，穆斯林合作組織（Organization of Islamic Cooperation， OIC）對緬甸進行了譴責，B24并極力推動聯合國采取行動。鄰近的馬來西亞、印度尼西亞等國穆斯林也紛紛舉行聲援活動。孟加拉國國內已經有將中國的涉羅興亞問題政策與中國治理新疆的政策、乃至中國在整個穆斯林世界的形象相關聯的動向。B25

四、解決羅興亞問題的新契機

中國在羅興亞問題上的立場是一貫的，即支持孟加拉國和緬甸通過對話協商解決該問題，倡導國際社會發揮建設性作用，反對國際干預。2017年11月，王毅外長先后訪問孟加拉國和緬甸，就羅興亞問題的解決提出了“止暴、遣返、發展”的“三步走”方案，即第一階段是實現停火，恢復穩定秩序，第二階段是緬-孟兩國通過平等友好協商，盡快找到解決問題的可行途徑，第三階段是探討治本之策，該提議得到了當事國的贊同。羅興亞問題的深層次矛盾在于，孟加拉國將羅興亞人視為難民，且堅決防止其本地化，緬甸也將其視為外來人員，雖然同意遣返，但在羅興亞人公民身份這一核心議題上態度保守。這種局面將使羅興亞問題在短期內獲得解決的可能性幾乎為零，緬甸和孟加拉國沿著停止暴力-實施遣返-實現發展“三步走”的策略似乎是唯一的選擇。

2020年1月，習近平主席對緬甸進行國事訪問期間，緬甸領導人表示歡迎中國“繼續為推動緬國內和平、民族和解進程發揮建設性作用”[13]，習近平主席則強調“中方將繼續在國際上為緬方仗義執言，支持緬方維護國家尊嚴和正當權益。中方支持緬方推進國內和平進程、實現民族和解，愿繼續為此發揮建設性作用”[15]。兩國同意將皎漂項目打造成為中緬經濟走廊的龍頭項目，從而對整個經濟走廊的建設起到示范帶頭作用。以經濟發展帶動當地就業、改善民生，從而為羅興亞問題的最終解決奠定經濟和社會基礎，這與中國提出的“三步走”策略是高度一致的。隨著中緬命運共同體的構建，中緬關系水平進一步提升，羅興亞問題的解決也迎來新的契機。中方作為緬甸和孟加拉國的重要合作伙伴國，在羅興亞問題的解決進程中可以從以下幾個方面發揮更加積極的建設性作用。

一是繼續做好居中斡旋的工作。首先，中國必須避免被直接卷入羅興亞問題而成為其中一方，應當明確的是，中國在羅興亞問題中始終只能扮演居中調停的角色，而不是“裁判”或“主角”。其次，應繼續通過外交渠道加大居中斡旋的力度，鼓勵緬-孟雙方積極落實先前達成的有關協議，早日實現首批羅興亞人的遣返，從而增強孟加拉國在遣返議題上的信心。同時，應繼續在國際上“仗義執言”，避免羅興亞問題國際化，堅決反對美國等有關國家和組織將羅興亞問題國際化的企圖。應當進一步明確，越境進入孟加拉國的羅興亞人問題是緬-孟兩國的雙邊問題，若開邦羅興亞問題是緬甸的內政問題。

二是加強中-緬和中-孟在“一帶一路”倡議背景下的經貿合作。羅興亞問題所在的緬甸若開邦和其所波及的孟加拉國相關地區都是發展極為落后的地區，該問題也與貧困問題衍生出的對有限資源的爭奪高度關聯。尤其是對于緬甸而言，應當以“一帶一路”建設為契機，推動中緬經濟走廊相關項目的建設，加快若開邦地區的經濟發展，改善當地民生，實現“以脫貧帶動發展，以發展實現穩定”[16]，為解決羅興亞問題創造有利條件。

三是繼續提供人道主義援助，繼續為孟加拉國境內的羅興亞人群體提供力所能及的人道主義援助，包括臨時帳篷、食品、藥品、衣物等物資的援助，協助解決其基本的生存問題。二是根據緬-孟兩國意愿，在羅興亞人遣返過程中提供必要援助，包括修建臨時安置營地、參與重建羅興亞人家園等。

四是注重和加強國際輿論宣傳。要在國際場合旗幟鮮明地駁斥有關中國偏袒緬甸、擁有左右緬甸當局的影響力等論調，重申中國不干涉他國內政的中立原則，并積極宣傳中國居中斡旋的外交努力和取得的進展。揭露有關國家在人權問題上的雙重標準，借所謂“保護人權”干涉他國內政的一貫做法。主動傾聽孟加拉國國內穆斯林團體、意見領袖在羅興亞問題上的觀點和訴求，澄清其對中國有關政策的誤會。

注釋：

①“UN human rights chief points to ‘textbook example of ethnic cleansing in Myanmar”，https：//news.un.org/en/story/2017/09/564622-un-human-rights-chief-points-textbook-example-ethnic-cleansing-myanmar。

②“Fading Icon： Once a global hero， what happened to Aung San Suu Kyi？”December 19， 2018，https：//www.reuters.com/investigates/special-report/myanmar-suukyi-history/。

③“UK to press for release of Reuters journalists jailed in Myanmar”， https：//www.theguardian.com/media/2018/dec/21/uk-to-press-for-release-of-reuters-journalists-jailed-in-myanmar。

④Bertil Lintner， “Mishandling the Rohingya Crisis May Open New Frontier for Terrorism”， September 26， 2017，https：//yaleglobal.yale.edu/content/mishandling-rohingya-crisis-may-open-new-frontier-terrorism;關于羅興亞問題帶來的恐怖主義等威脅還可參考Iftekharul Bashar，Impact of the Rohingya Crisis on the Threat Landscape at the Myanmar-Bangladesh Border，August 2， 2018， https：//www.kas.de/documents/288143/288192/Terrorism_Bashar.pdf/fc5355e4-d7ae-b7d5-dd9e-b48694356249。

⑤Hefazat， “Jihad against Myanmar if Rohingya killing continues”， https：//www.dhakatribune.com/bangladesh/nation/2017/09/15/hefazat-jihad-myanmar-killing-rohingya/。

⑥“BNP questions govts sincerity in helping the Rohingya”， https：//www.dhakatribune.com/bangladesh/politics/2017/09/13/bnp-govts-helping-rohingya/。

⑦“48，000 Rohingya babies set to be born in overcrowded Bangladesh camps in 2018”， January 6， 2018，https：//www.thedailystar.net/rohingya-crisis/48000-rohingya-refugee-babies-set-be-born-bangladesh-camps-in-2018-myanmar-1515775。

⑧“Crimes in Rohingya camps”，September 15， 2018，https：//www.thedailystar.net/editorial/news/crimes-rohingya-camps-1633957。

⑨“Ending Rohingya Crisis： PM places 3 proposals at UN meet”， September 25， 2018，https：//www.thedailystar.net/rohingya-crisis/bangladesh-prime-minister-sheikh-hasina-places-3-point-recommendation-1638079。

⑩“Myanmar Rohingya： Suu Kyi accused of ‘silence in genocide trial”， December 12， 2019， https：//www.bbc.com/news/world-asia-50763180。

B11“U.S. imposes sanctions on Myanmar military over Rohingya crackdown”，August 17， 2018，https：//www.reuters.com/article/us-myanmar-rohingya-usa/us-imposes-sanctions-on-myanmar-military-over-rohingya-crackdown-idUSKBN1L21KL。

B12“US House of Representatives accuses Myanmar of Rohingya ‘genocide”， December 14， 2018，https：//www.straitstimes.com/world/united-states/us-house-of-representatives-accuses-myanmar-of-rohingya-genocide。

B13“House Republicans lead vote to label Rohingya crisis ‘genocide in rebuke to Trump administrations silence”， December 13， 2018，https：//abcnews.go.com/Politics/house-republicans-lead-vote-label-rohingya-crisis-genocide/story？id=59729449。

B14 Bharatiya Janata Party： BJP 2019 Election Manifesto， April 8， 2019https：//www.bjp.org/en/manifesto2019。

B15“India calls Rohingya refugees ‘threat to national security”， September 14， 2017，https：//www.reuters.com/article/us-myanmar-rohingya-india/india-calls-rohingya-refugees-threat-to-national-security-idUSKCN1BP24M。

B16“Indias Discriminatory Rohingya Policy： in Conflict with Core Values”， September 6， 2017， https：//southasianvoices.org/indias-discriminatory-rohingya-policy/。

B17 Pinak Ranjan Chakravarty， “Myanmar-Bangladesh-India： Grappling with the Rohingya crisis”， September 25， 2017，https：//www.orfonline.org/research/myanmar-bangladesh-india-grappling-rohingya-crisis/。

B18 Joyeeta Bhattacharjee，“Bangladesh First： Behind Indias Changing Stance on the Rohingya”， May 23， 2018，https：//thediplomat.com/2018/05/bangladesh-first-behind-indias-changing-stance-on-the-rohingya/。

B19“Visit of Foreign Secretary of India toMyanmar”，https：//www.mea.gov.in/press-releases.htm？dtl/29186/Visit+of+Foreign+Secretary+of+India+to+Myanmar+December+20+2017。

B20“Myanmar Unrolls a Welcome Mat for China， but Not All the Way”，https：//www.nytimes.com/2020/01/16/world/asia/myanmar-china-xi-jinping.html。

B21 2018年12月，筆者赴孟加拉國進行專項調研，孟國內眾多智庫專家、學者等均持此觀點。

B22 2018年12月，筆者赴孟加拉國進行專項調研，孟國內眾多智庫專家、學者等均持此觀點。

B23許利平《緬甸羅興亞人道主義危機及其影響》，《當代世界》2017第10期。關于這一群體的規模，筆者未能查詢到官方統計數據，Mohammod Afzal Hossain在其博士論文《緬甸羅興伽難民問題研究》中則估計該群體人數為8000-10000人。

B24 “OIC condemns inhumane situation of Myanmars Rohingya”， June 1， 2019， https：//www.reuters.com/article/us-saudi-summit-oic-rohingya/oic-condemns-inhumane-situation-of-myanmars-rohingya-idUSKCN1T22VG。

B25 2018年12月，筆者在孟加拉國智庫機構、高校調研過程中了解到的情況。

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[12]羅興亞危機：國際壓力下，中國對緬甸的支持有多重要？[EB/OL].（2017-09-21）[ 2019-01-12].https：//www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-41344086.

[13]莫道君行早是處有親朋——王毅談習近平主席對緬甸進行國事訪問[EB/OL].（2020-01-21）[2020-03-12].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-01/18/c_1125478946.htm.

[14]公安部打擊西南邊境地區組織偷渡活動 已破獲案件262起[EB/OL].（ 2015-01-18）[2020-03-12].http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-01/18/c_1114036698.htm2.

[15]習近平同緬甸國務資政昂山素季會談[EB/OL].（ 2020-01-18）[2020-03-12].http：//www.xinhuanet.com/world/2020-01/18/c_1125478106.htm.

[16]王毅與緬甸國務資政兼外長昂山素季舉行會談[EB/OL].（ 2017-11-20）[2020-03-12]http：//yn.people.com.cn/n2/2017/1120/c372459-30940897-2.html.